關(guān)于全市農(nóng)村舊宅基地復(fù)耕情況的調(diào)研報告

作者： 來源： 發(fā)表于：2016年06月30日 文章點擊數(shù)：43204

關(guān)于全市農(nóng)村舊宅基地復(fù)耕情況的調(diào)研報告

市政協(xié)人口資源環(huán)境委員會

為推進全市舊宅基地復(fù)耕利用、保護耕地紅線，2016年3月，市政協(xié)人資環(huán)委組成調(diào)研組，赴大竹縣、渠縣、開江縣就我市農(nóng)村舊宅基地復(fù)耕情況開展了專題調(diào)研。

一、農(nóng)村舊宅基地復(fù)耕現(xiàn)狀

近年來，市委、市政府高度重視舊宅基地復(fù)耕，強化組織保障，科學(xué)制定政策，既通過國土項目推進舊宅基地復(fù)耕，又積極鼓勵農(nóng)民自發(fā)復(fù)耕，并將復(fù)耕情況納入對黨委政府的年度目標(biāo)考核，取得了較好成效。據(jù)統(tǒng)計，從2000年至2012年，全市共實施了34個舊宅基地復(fù)墾項目，總投資5094.76萬元，復(fù)墾規(guī)模1.88萬畝，實現(xiàn)新增耕地1.29萬畝（2012年以后不再申報實施）；自2008年開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤（以下簡稱“增減掛鉤”）試點項目工作以來，我市經(jīng)省國土資源廳批復(fù)立項增減掛鉤試點項目40個（其中有2個項目因項目區(qū)設(shè)置不合理無法實施，已申請取消），批準(zhǔn)掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)2.71萬畝（即：農(nóng)村舊宅基地復(fù)墾規(guī)模2.71萬畝），預(yù)計總投資約6.43億元。目前，全市已有15個掛鉤項目經(jīng)省廳終驗，獲取掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)0.71萬畝，23個項目正在加快實施。

截止2015年底，全市農(nóng)村居民點共占地72355公頃（108.53萬畝），據(jù)初步測算，荒廢率有20%左右，農(nóng)村舊宅基地荒廢面積約14471公頃（21.71萬畝），主要分布在遠離城市、場鎮(zhèn)的偏遠落后、交通不便的山區(qū)。

二、存在的主要問題

（一）法律意識淡薄，違法現(xiàn)象突出。一是群眾對“農(nóng)村居民一戶只能擁有一處宅基地”規(guī)定認(rèn)識不到位，普遍認(rèn)為宅基地就是自己的私有財產(chǎn)；二是村（社）干部法律意識淡薄，責(zé)任心不強，怕得罪人，不能嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)政策、法規(guī)。甚至有的村（社）干部知法違法，以權(quán)謀私，開具虛假證明材料，為自己或親戚多批、多占宅基地。三是土地管理部門在農(nóng)村宅基地審批過程把關(guān)不嚴(yán)、執(zhí)法不嚴(yán)，農(nóng)村宅基地普遍存在“重新房建設(shè)輕老宅改造、建新不拆舊、一戶多宅、面積普遍超標(biāo)”等現(xiàn)象。

（二）法規(guī)制度欠缺，執(zhí)法管理滯后。一是土地產(chǎn)權(quán)不明晰。按規(guī)定宅基地歸集體經(jīng)濟組織所有，農(nóng)戶只擁有使用權(quán)，但農(nóng)戶又擁有宅基地上房屋的所有權(quán)，導(dǎo)致只要農(nóng)戶舊宅基地上的房屋沒拆除，本應(yīng)由集體收回的舊宅基地卻因為房屋存在而難以收回。二是現(xiàn)行農(nóng)村宅基地管理的相關(guān)法律法規(guī)較少，內(nèi)容簡單，缺乏剛性、可操作性，執(zhí)法部門在具體執(zhí)行中難以實施，對一戶多宅、建新不拆舊、不交回舊宅基地使用證等違法行為打擊處理軟弱無力。三是管理體制、機制不順，配套政策缺失，國家、省上均未出臺統(tǒng)一、具體、詳細的規(guī)定。

（三）復(fù)耕產(chǎn)出同比低，農(nóng)民復(fù)耕不積極。一是由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)遠不及城鎮(zhèn)務(wù)工效益高、產(chǎn)出快，導(dǎo)致一些地方成熟的田地都無人耕種，更別說復(fù)耕舊宅基地了；二是舊宅基地復(fù)耕需要投入一定的人力物力財力，農(nóng)民自行復(fù)耕后沒有任何補助和獎勵，加之復(fù)耕后產(chǎn)出效益低，農(nóng)民復(fù)耕意愿不強；三是在土地增減掛鉤項目中，政府對農(nóng)戶新建房屋的補助一般在每平方米260元到800元不等，補助標(biāo)準(zhǔn)偏低，不能充分調(diào)動農(nóng)民參與積極性，甚至一些農(nóng)民自愿參與項目后因生產(chǎn)生活不方便等原因又放棄參與，使舊宅基地?zé)o法復(fù)耕。

（四）項目實施難度大，復(fù)耕成效不明顯。當(dāng)前，我市農(nóng)村舊宅基地復(fù)耕工作主要是由政府主導(dǎo)，國土資源部門通過申報實施增減掛鉤試點項目來推進，雖然取得了一定成效，但也還存在著三大主要困難。一是資金保障壓力大。初步測算，我市舊宅基地每畝掛鉤周轉(zhuǎn)政府需支出5-10萬元，主要用于拆除舊房、建新補助和舊宅基地復(fù)耕。通常實施一個增減掛鉤項目需要3000-5000萬元的資金保障。由于各縣（市、區(qū)）財力有限，未對增減掛鉤項目實行單獨核算，沒有嚴(yán)格按照國家和部省規(guī)定，及時將掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)用于城市開發(fā)建設(shè)產(chǎn)生的土地增值收益全部返還農(nóng)村用于掛鉤項目的實施，導(dǎo)致項目資金保障壓力大。二是周轉(zhuǎn)指標(biāo)受限制。國家、部省對掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)實行規(guī)模控制，每年下達到我市的掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)約3500畝左右，分解到每個縣（市、區(qū)）僅500畝左右，僅占全市21.71萬畝荒廢宅基地很少一部分，嚴(yán)重制約著我市農(nóng)村舊宅基地的復(fù)耕。三是實施主體缺動力。目前，各地均是將增減掛鉤工作作為一項政治任務(wù)下達到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，缺乏相應(yīng)的激勵措施，部分地方未安排工作經(jīng)費，或工作經(jīng)費未及時撥付到位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為增減掛鉤工作的實施主體，工作動力不足，工作積極性不高。

三、推進舊宅基地復(fù)耕的對策建議

（一）抓好法制宣傳，增強法律意識。充分利用各種媒體，多渠道、全方位地宣傳土地管理法律法規(guī)和舊宅基地復(fù)耕工作，增強廣大群眾、村（社）干部和土地管理工作人員的法律意識，樹立節(jié)約用地、保護耕地的觀念，全面貫徹落實國家的相關(guān)政策和法律法規(guī)，營造全社會理解和支持舊宅基地復(fù)耕的良好氛圍。

（二）健全法規(guī)制度，嚴(yán)格依法管理。一是按照2015年2月，全國人大常委會批準(zhǔn)的“在北京市大興區(qū)等三十三個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域，暫時調(diào)整實施土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法關(guān)于宅基地管理制度”有關(guān)規(guī)定和今年4月出臺的《國土資源“十三五”規(guī)劃綱要》要求，依據(jù)國家《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》所確立的“探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制”的改革思路，積極探索創(chuàng)新，健全完善耕地保護建設(shè)性補償機制，推動相關(guān)法律法規(guī)的修訂完善。二是加大現(xiàn)行法律法規(guī)的執(zhí)行力度。嚴(yán)格執(zhí)行“先批后建”規(guī)定，堅持按規(guī)劃、按法定面積標(biāo)準(zhǔn)審批，并實施申報前、申報后的公示制度，接受群眾監(jiān)督；嚴(yán)格執(zhí)行“一戶一宅”規(guī)定，對于申請拆舊建新的，實行先拆后建，或收取相當(dāng)數(shù)額的保證金，遏制一戶多宅現(xiàn)象；對一戶多宅、超占宅基地的依法予以收回；對宅基地超占部分實行有償使用制度，經(jīng)村民代表大會討論通過、上級土地部門批準(zhǔn)后由村集體對超占部分收取有償使用費。

﹙三﹚提升交易平臺，增加土地收益。一是不斷完善土地增減掛鉤調(diào)劑指標(biāo)交易平臺，通過增減掛鉤項目積極將舊宅基地復(fù)耕面積調(diào)劑為城市建設(shè)用地。學(xué)習(xí)巴中經(jīng)驗，國定貧困縣（萬源市、宣漢縣）在滿足本地建設(shè)用地后，爭取到省上、全國的交易平臺上進行交易，增加增減掛鉤項目土地增值收益。二是及時將增減掛鉤項目土地增值收益全部返還農(nóng)村，用于拆舊復(fù)墾、補償安置、基礎(chǔ)設(shè)施和公益設(shè)施等建設(shè)，真正做到以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)。三是結(jié)合地方實際，適度提高補償補助標(biāo)準(zhǔn)，確保老百姓生活水平不降，長遠利益有保障，調(diào)動農(nóng)民舊宅基地復(fù)耕積極性，實現(xiàn)農(nóng)民愿意、農(nóng)民參與、農(nóng)民受益、農(nóng)民滿意。

（四）強化項目保障，加快推進復(fù)耕。一是強化資金保障。采取財政撥付、招商引資、融資貸款等多渠道籌措舊宅基地復(fù)耕資金；整合交通、水利、農(nóng)業(yè)、地災(zāi)避讓搬遷、精準(zhǔn)扶貧等涉農(nóng)專項資金，統(tǒng)籌打捆安排到增減掛鉤項目區(qū)使用，變“分散輸血”為“合力造血”；把增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)用于城市經(jīng)營性建設(shè)用地的收入及時回籠，作為新一輪增減掛鉤項目的資金保障，發(fā)揮各項資金的疊加效益，推進舊宅基地復(fù)耕；二是強化政策保障。緊緊抓住國家推進精準(zhǔn)扶貧的有利契機，加大向上的爭取匯報力度，積極爭取國家、部省對秦巴山區(qū)、川陜革命老區(qū)在增減掛鉤指標(biāo)、項目、資金上的傾斜，用好用活國家支持政策，加快推進增減掛鉤工作。三是強化工作保障。各縣（市、區(qū)）要制定出臺相應(yīng)的激勵措施，如掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)分成、安排專項工作經(jīng)費等，充分調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作積極性，以發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)在增減掛鉤工作中的主觀能動性，確保農(nóng)村舊宅基地復(fù)耕工作扎實有序快速推進。