城市地下管網建設和管理情況的調研報告
作者： 來源： 發表于：2015年09月15日 文章點擊數：26216
城市地下管網建設和管理情況的調研報告
市政協辦公室
一、基本現狀
隨著全市城鎮化進程的不斷加快、城區面積的迅速擴大，城市地下管網的規模也不斷擴大。目前，全市6個城區（中心城區和5個縣城區）已建成各類地下管線
（一）規劃編制情況。綜合規劃方面，市中心城區和各縣城區均未編制綜合管線規劃。專項規劃方面，中心城區完成了《達州市主城區排水（雨水）防澇綜合規劃》、《達州市主城區污水處理及再生利用設施建設規劃》、《達州市城市供水規劃》、《達州市市域燃氣規劃》。已委托中建西南院編制完成《達州市城區地下管線綜合管廊規劃》，正在啟動《中心城區地下空間開發與利用規劃》編制的前期工作。5個縣城區已按省住建廳要求，基本完成了《城區排水（雨水）防澇綜合規劃》、《城市污水處理及再生利用設施建設規劃》等。部分專項管線規劃由規劃部門會同有關部門共同編制。
（二）建設管護情況。建設方面，新建城區給排水、燃氣、地下管網等基礎設施由住建部門建設指導、監督管理；專項管線建設由相關部門在建設部門指導下自行建設。管護方面，建成區綜合管溝、市政公用設施管線的日常維護由城管部門負責，專業管線由相關部門在城管部門的指導下自行負責。
（三）管理體制情況。城區地下管線分屬水務、電力、通訊、燃氣等30多個單位，管理體制較為復雜，政府目前尚未建立城市地下管線規劃建設管理的綜合協調機構，沒有完備的地下管線規劃建設管理法規政策，管理體制呈現多頭無序的狀態。
（四）資金保障情況。規劃資金方面，屬地方政府層面承擔的供水、排水、燃氣、綜合管廊等專項規劃，均由地方財政予以保障；專業管線規劃資金，由企業自行負責。建設管護資金方面，城區排水（含雨水、污水）管網、綜合管廊建設管護資金由地方財政根據規劃項目安排建設資金，供水、燃氣、電力、通信、廣電等管線建設管護由企業結合市場需求采取自籌解決。
二、主要問題
（一）規劃不夠完善。城市地下空間利用和綜合管線缺乏科學、完整、清晰的綜合規劃，缺少對各類管線的統籌安排。專項管線權屬部門與規劃部門協調不夠，自定規劃、自行建設現象突出，與地下管線總體規劃不配套、不協調，管線重疊交錯和相互干擾現象嚴重。
（二）機制不夠順暢。一是涉及單位眾多。城市地下管網建設管理涉及30余個單位，單位性質不一、管理權屬各異、運行流程不同，各自為政、條塊分割、多頭管理的問題比較嚴重。二是缺乏領導機構。政府未建立強有力的地下管線建設管理領導機構，規劃、建設、城管部門統籌協調力度有限、難度較大。三是管理制度缺失。地下管線建設沒有完備的法律法規，特別是對于一些政策不明確的違法行為缺乏有力的懲處辦法。
（三）建設不夠規范。一是監管不到位。政府相關部門對管線建設過程的審批、管理和監督不到位，部分建設單位根本不履行相關的報批手續，私自開挖建設，有的報批后也未按照審批要求開挖建設。政府對未辦理審批手續或違章建設的管線工程懲處偏軟。二是時間難統一。同一項目開工時，管線入地往往難以一次性敷設到位，致使同一地段存在反復開挖、“馬路拉鏈”現象。管線維護缺乏長遠規劃及年度計劃，重復建設、重復開挖現象多，施工挖斷管線事故時有發生。三是安全隱患大。老城區街道普遍較為狹窄，地下利用空間有限，不同管線安全距離難以保證。加之過去執行規范不到位、管線建設統籌不力等原因，加劇了部分地方管線密集程度，部分地方燃氣管道、強電線纜等混雜一起，安全隱患嚴重。通川北路市救助站門口，10多個平方的地面竟有14個井蓋、地下云集了14種管線。四是維護難規范。個別管線單位建設、維護前未正確履行基本建設程序，往往以城管部門的道路挖掘許可替代城市規劃建設審批許可，只考慮本部門行業標準、技術規范而不考慮其它管線統籌和城市整體發展。如市電力公司在擴建中心城區往西外的電力線路時，未經規劃部門批準，在取得城管部門開挖許可后就在濱河路上挖掘管溝、埋設線路，嚴重影響濱河河堤安全和群眾正常生活。
（四）資料不夠完整。一是資料分散。專項管線的規劃、建設資料大多分散保存產權單位，沒有集中統一存放到城市建設檔案館進行。二是不齊不準。部分專項管線缺乏完備的規劃、建設資料，存在現狀資料不齊、施工圖紙不全等問題。個別部門在地下管線敷設、維護中隨意性大，資料和管線現狀差距出入較大。三是利用較差。管線檔案信息沒有實現共享，導致地面施工、個別管線單位維護管線時，常因管線埋設情況不清楚而影響、損壞其他管線。四是電子化水平低。城市地下管線資料均沒有實現數字化、電子化管理。
（五）保障不夠有力。一是認識不到位。個別部門和企業對對地下管線建設重視程度不夠，“重地上輕地下”的現象不同程度存在。二是資金不到位。地下管線的規劃、建設、管理資金渠道較窄、來源單一，主要靠政府和企業投入，缺乏有效的途徑激發社會資金參與。
三、意見建議
（一）深化認識，大力度保障。一是思想認識上，加大對城市地下管網建設重大意義的宣傳力度，切實糾正相關人員“重地上輕地下”的觀念。二是組織架構上，成立政府領導牽頭，住建、城管、規劃、發改、經信、財政、國土、交通、公安、安監等部門參與的地下管線建設管理領導小組，在住建局設立領導小組辦公室，統籌城市地下管網的規劃建設、維護管理，確保地下管網一盤棋規劃建設。三是制度保障上，建立地下管線管理聯席會議制度，統籌協調地下管線的規劃、建設和管理。盡快制訂出臺城市地下管線建設管理辦法、綜合管廊建設管理辦法、地下空間開發利用管理辦法等地方性法規，嚴格按照政策法規推進地下管網建設。
（二）超前思考，高標準規劃。一是搞好普查摸底。加快推進中心城區地下管網普查工作，準確掌握城市地下管網的基本情況。建立完善中心城區地下管線綜合管理信息系統，為城市規劃建設和管理，以及地下管線安全運行提供有力支撐。二是科學編制規劃。在摸清情況、了解底數的基礎上，高起點、高標準編制《中心城區地下空間開發與利用專項規劃》，盡快啟動中心城區地下管線綜合規劃編制。三是注重多規劃銜接。對城市地下管線實施統一的規劃管理，堅持專項規劃由地下管網建設領導小組和行業主管部門共同審批制度，確保專項規劃多規合一、有機相融。嚴格逗硬地執行規劃，避免城市地下空間的無序利用、隨意建設。
（三）加強統籌，高標準建設。一是分類建設。新城區要堅持高標準、高起點，既要滿足當前需求，又要為將來管線的新建、改建、擴建預留空間容量。積極推進地下綜合管廊建設，管廊同步配套消防、供電、照明、通風、排水、監控報警等設施。老城區要以改造提升、確保安全為主，穩步推進地下管線改造。二是統籌建設。加大對專項管線主權單位的統籌力度，住建、城管等部門要及早制定年度管線建設維護計劃，并將計劃告知相關行業主管部門，以便管線單位報審管線年度建設維修計劃。加大主輔管線建設的統籌力度，地下管線建設要適度超前，留足留夠支線管道、向上管道、用戶側管道等，同步完善檢查井、配電箱、集線器等配套設施。三是規范建設。新（改、擴）建地下管線工程，必須依法履行基本建設程序，要強化監管，加強地下管線規劃、設計、施工、驗收等環節的規范管理，落實規劃審批、施工圖審查、施工許可、工程監理、竣工驗收、檔案移交等制度。
（四）綜合協調，精細化管理。一是建立維護制度。建立城市管理部門、地下管線行業主管部門和各管線單位聯動的巡視養護和隱患排查制度，強化地下管線安全運行情況的監督管理。二是強化安全防范。編制地下管線安全應急搶修和處置預案，加強應急隊伍建設，配套完善安全檢測及應急裝備，并定期組織突發事故應急演練。三是完備檔案信息。督促管線單位、行業主管部門、檔案管理機構根據管線建設情況，對城市地下管線綜合資料進行及時補充、完善，確保地下管線檔案完整與準確。督促各管線單位及時移交管線資料，由地下管線牽頭部門集中統一管理備用。
（五）多措并舉，多渠道籌資。一是爭取項目支持。積極爭取把達州地下管廊建設納入中央、省政府的建設項目，爭取國家和省政府對達州地下管廊建設項目的資金支持。二是出臺激勵政策。出臺支持地下管廊建設的相關政策，明確規定同一區域只規劃建設一條管廊，確保管廊的唯一性；凡建成地下綜合管廊的區域，除技術上有特別要求的專項管線外，所有管線必須無條件入廊；科學核定管廊的建設、管理、運營成本，合理確定管廊收費標準，確保管廊投入收益。三是成立專業公司。采取政府適當補助、PPP模式等方式積極引導民間資金進入管廊建設領域。