地方政協民主監督制度化思考

作者： 來源： 發表于：2008年09月17日 文章點擊數：16147

地方政協民主監督制度化思考

渠縣政協主席   許  平

人民政協的民主監督是中國特色社會主義監督體系的重要組成部分，也是實現公民平等有序政治參與的現實途徑。黨的十七大把“完善民主監督機制”作為“推進政治協商、民主監督、參政議政制度建設”的具體要求之一。這對于地方政協進一步強化民主監督職能，提高民主監督實效，推進民主監督制度化建設具有十分重要的現實意義和可操作性。

地方政協民主監督存在的誤區：

----認識層面上的誤區。認為政協民主監督：一是“無用”。監督者“不說白不說，說了也白說”，被監督者“可聽可不聽，聽了沒反應”。二是“不硬”。紀律監督是“利劍”，法律監督是“鋼鞭”，政協民主監督是“下火巴蛋”。三是“惹禍”。提批評不如提建議，點社會現象容易，批實質對象為難，評議基層單位好說，監督領導機關不易，提發揚民主可以，講權力制衡犯忌。四是“偏煩”。履行職能中“協商靠通氣、監督靠賭氣、參政靠運氣”，等等。這些誤區大多在于思想認識不到位。

一是對政協民主監督有利于鞏固提高中國共產黨執政地位的認識不到位。毛澤東同志總結歷代王朝更替規律時曾告誡全黨“只有讓人民來監督政府，政府才不敢松懈”。隨后提出的“長期共存、互相監督”主要意在讓民主黨派通過政協對共產黨民主監督。鄧小平在《共產黨要接受監督》中強調，通過政協“能夠對于我們黨提供一種單靠黨員所不容易提供的監督，能夠發現我們工作中的一些我們所沒有發現的錯誤和缺點，能夠對我們的工作作出有益的幫助”。江澤民同志提出“要完善民主監督機制，暢通下情上達的渠道，加大民主監督的力度”。胡錦濤總書記在黨的十七大報告中高屋建瓴地指出，要推進政協職能制度建設，“把政治協商納入決策程序，完善民主監督機制，提高參政議政實效”。這些論述無一不表明政協民主監督對鞏固和提高中國共產黨科學執政、民主執政、依法執政的作用不可忽視。對此，應把握要領，抓住實質，提升理解。

二是對政協民主監督系非權力監督的實質認識不到位。政協的民主監督主要是對國家憲法、法律和法規的實施，重大方針政策的貫徹執行，國家機關及其工作人員的工作，通過提出意見、建議和批評來實現的，是一種非權力監督。由于社會生活中存在著對權力監督不敢掉以輕心，對非權力監督不以為然的現象，加之非權力監督本身所具有的柔性特點，以致不少人認為政協民主監督不能“撤免職務”不如黨內監督和行政監督“強硬”，不能直接糾正或終止違法行為不如人大監督“起效”。而實質上，政協的民主監督本質上是人民監督，《中共中央關于加強人民政協工作的意見》（中發【2006】5號）文件中進一步明確指出，人民政協的民主監督，是在堅持四項基本原則的基礎上通過提出意見、批評、建議的方式進行的政治監督。也就是說，它是政治體制和政治制度層面意義上的監督，重點在于對國家權力的運行進行具體監督。實踐中存在的模糊認識常常在于忽視了政協民主監督的非權力性，以為政協民主監督無所不包，以民主監督的廣泛性取代了它的政治性。當一些具體問題或建議、批評未及時解決或落實時就怨天尤人，以致認為民主監督是   “火巴場合”，起不到實質作用。

----操作層面上的誤區。

地方政協在實際工作中，常常困擾于幾個不好區別：

一是政治監督與工作監督。我國實行的是議行合一的人民代表大會制度，而在政黨制度上實行的是共產黨領導的多黨合作和政治協商制度。人民政協作為統戰性黨派性組織，其民主監督有著廣泛的代表性，同時也是一種有組織的監督。這種監督在政協組織內，按照共同的政治準則，通過一定的程序，將各界別代表的廣大群眾自發的政治參與熱情轉化為有組織的制度化政治參與，這種有序性有利于政治穩定和社會穩定。政協不是權力機構，也不具備執政黨和國家權力機構所具有的決策、執法、行政、管理職能。雖然它的監督是通過建議和批評進行的，但在中國特色社會主義監督體系中，同黨的監督、人大監督、行政監督一樣，都具有對權力運行的制約和監督作用。我國的基本政治制度和政協組織的性質決定人民政協的民主監督是政治監督。然而，實際工作中，如何把關注群眾日常生活中的一般問題同關注經濟社會發展中的重大問題統一起來，對微觀問題隨時發現隨時提出，對宏觀問題發揮政協民主監督作為高層次監督特有的影響力，真正把握好政治監督與工作監督的區別，往往是“說起容易，做起難”。

二是監督的廣泛性與有序性。政協委員來自不同的地域，聯系著各界別的廣大群眾，他們所提的意見、建議、批評具有廣泛的群眾基礎，體現了不同角度、不同層次的社情民意。近年來，黨中央對人民政協民主監督作出了不少原則性規定，擴充了內容，拓展了形式。但在實際工作中，隨著公民政治參與熱情的高漲，如何使來自社會各界的意見、建議和批評言路通暢并通過政協組織有序地上達下疏，尤其是要讓受民主監督影響的利益相關者盡可能地接受監督并改進工作，至今仍是擺在地方政協工作中的一道難題。反映意見、建議尤其是批評，注重了廣泛性，“老百姓高興而當事者不高興”，把嚴了反映問題的有序性，“建言者不高興而政協掉威信”。

三是監督的“柔性”與“剛性”。政協民主監督融非權力監督的柔性特點與政治監督的剛性要求于一體。當今社會，民主監督的公開性和透明度越來越高，要求更廣泛更有深度地反映民情民意，更為有效地集中民智民力，同時為民執言的責任意識也迫使政協委員及其政協組織既要準確、正確地提出問題，又能提出切實可行、可操作的改進措施或解決問題的方案，才能減少民主監督的隨意性和不確定性，增強意見、建議乃至批評的科學性，從而增進民主監督的實效。面對這樣的時代要求，政協民主監督的力度“柔”了，則不著痛癢，易流于形式；“剛”了，則擔心監督越位，易偏離方向。

四是個人行為與組織行為。政協民主監督的內容形式多樣。除了以各種會議形式、調研視察、提案和建議案所表現的組織方式的監督之外，日常工作中特別是個案之中大多以政協委員個人方式表達監督的意見、批評和建議。實際工作中這種表達往往被認為是委員的個人行為，因而難以引起決策層的高度重視。其實，政協委員的意見、批評和建議，在具體問題上表現為委員個人行為對被監督對象的監督，而在整體上仍然屬于政協組織行為，是政協有組織監督的一部分。人民政協堅持平等協商、各抒己見、求同存異、廣納建言，鼓勵各參加單位特別是委員在履職中提出批評，發表不同意見，從制度上保證了委員的話語權。委員通過政協組織發表意見、建議和批評，在很大程度上代表人民群眾的意愿和呼聲，促使公共決策最大限度地維護民利，形成有效平衡社會利益的決策機制，要以增強人民群眾對決策的認同感，使決策的執行能變成大多數人的自覺行動。

加強政協民主監督制度化建設勢在必行。

制度問題帶有根本性、長期性和穩定性。制度規范行為。通過制度建設把政協民主監督的內容、形式、方法和程序確定下來，可使政協行使民主監督的權利得到長久的保障，同時也可使黨政部門以及其工作人員對待政協民主監督的態度和行為受到約束，有助于廣納賢策，減少工作的隨意性和不確定性。中發【2006】5號文件和黨的十七大報告對推進政協三大職能制度建設提出了明確要求，如何使之具體化并落實在實際操作之中，筆者認為要解決好幾個問題：

----政協民主監督不求“說了算、能拍板”，但求說真話、講實情、論實理，即“合情在理依法”，靠“說得對、促改進”來樹立民主監督的威信。

----政協民主監督應該成為一種常態。政協工作雖不直接決策，但圍繞“協調關系、匯聚力量、建言獻策、服務大局”發揮重要作用必然會影響決策并作用于決策。當前社會生活中不在于是否缺乏民主監督，而是在于民主監督不斷積累完善形成制度規范并能夠長久地發揮作用，形成人們正確運用、社會正常接受的常態，而非某些時候權宜之計的措施。

---科學的制度設計是促進政協民主監督健康發展的重要條件。強化地方政協民主監督職能，提高民主監督實效，要靠完善機制促使監督的實體與監督的程序并重，監督的行為規劃與實施機制并重，進而與時俱進不斷完善和鞏固，以制度化創新成果形式保留下來并常態運用于政協履職之中。

當前，應注重完善以下幾種制度：

一、完善民主監督約束制度

加大民主監督力度，基礎在規范，保障在機制，政協不是權力機關，行使非權力監督要“硬”起來，就需要通過黨委的核心作用健全民主監督約束機制，實現民主監督規范化、制度化。

到目前為止，有關政協民主監督的文件，都還不具有國家意志和法律的普遍性、強制性、規范性和社會約束力，地方執行起來因隨意性大，約束力差，“一頭熱”現象仍然存在。這在一定程度上影響和制約了政協民主監督職能作用的發揮。我國憲法明確規定：“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，將長期存在和發展。”這一制度作為我國的一項基本政治制度，應該賦予其體現國家意志和法律效力的約束力。一是可以考慮通過立法將政協民主監督上升為法規，出臺一部類似人大監督法之類的法律規范，將政協民主監督的主體、對象、內容、方式、程序、結果運用等作出詳盡規定，使之具有更大的權威性和約束力。二是加大對憲法和政協章程的宣傳力度，營造民主監督的良好氛圍。憲法對人民政協的性質、地位、作用做出了明確規定，依據憲法所制定的《政協章程》和《政協全國委員會關于政治協商、民主監督、參政議政的規定》，對各級政協組織的職權和政協委員的民主權利做出了相應規定，要進一步通過多種形式在全黨、全社會廣泛宣傳，形成有利于人民政協事業發展的良好氛圍。三是要建立重大事項議事規則。凡重大政策出臺、重要人事變動、重大建設項目、發展規劃等都必須通過政協的協商，接受民主監督。四是要依法制定政協委員行使民主權利的法律保障措施。使政協委員真正成為聽民聲、察民情、話民意的“評論員”，忠實代表廣大群眾行使民主監督權利的“監督員”，對黨委、政府及其工作人員的工作提出建議、批評和意見的“觀察員”。同時要以組織形式保證委員提出批評、進行檢舉、發表不同意見的自由，對委員批評、舉報進行打擊報復的應視為侵權，予以依法處理。五是要加強民主監督程序的規范化和制度化。政協民主監督具有普遍參與性和公開性要求，監督的主體具有平等性和合法性，監督的結果具有共識性和有效性。因此，對政協委員在知情環節、溝通環節、反饋環節上要有健全的制度保障，才能保證其按規則和規范辦事，達到民主監督的有序進行。

二、完善民主監督運行制度

《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》、《中國人民政治協商會議章程》和《政協全國委員會關于政治協商、民主監督、參政議政的規定》以及中共四川省委《關于認真貫徹<政協四川省委員會關于政治協商、民主監督、參政議政的實施辦法>的通知》和政協四川省委員會《關于政治協商、民主監督、參政議政的實施辦法》，對規范政協工作發揮了重要作用。這些文件規定的原則要細化到具體操作乃至實現規范化、制度化、程序化，還需對其范圍、內容、形式、程序等與時俱進作出更加明確而具體的操作性規定。實施民主監督也還需要建立符合規定，切合實際，可操作性強的工作程序。民主監督工作所涉及到的題目選擇、內容安排、程序確定、辦法實施、聯系反饋等諸多環節上應制定和完善措施，使工作全過程的每個階段、每個環節、每個步驟，相互聯系，相互作用，有章可循，有規可依。在監督內容上，要以對憲法、法律的實施和國家機關及其工作人員權力運用的監督為重點；在監督形式上，既要堅持過去一些行之有效的方式，又要大膽創新，充分吸收各地政協組織在實踐中總結出來的諸如：政協論壇、政情通報、聽證會、民主評議、參與執法檢查、跟蹤提案辦理、委派監督員、督辦實施主動導向式監督等新的好做法，從而使民主監督的形式更加靈活多樣，切實有效。

三、完善民主監督成果運用制度

過程以結果為目的。政協民主監督的過程最終要以監督的結果即被監督者達到監督的實效為結果。首先，要提高民主監督質量。政協在履行民主監督職能時，要掌握基本情況，找準關鍵問題，抓住主要矛盾。反映的問題，要真實可靠，有典型意義，是黨和政府關心的重要問題，是人民群眾反映強烈的熱點問題，所提的意見要有針對性、可行性、操作性，出的主意是真招、實招和高招。其次，要爭取黨政領導重視。民主監督是一種雙向行為，要取得良好的效果，需要監督者與被監督者的共同努力，既要政協方面積極主動，更需要黨政部門的理解和支持。因此，政協組織要主動與黨政有關部門溝通情況，對民主監督重大內容和部署要主動向黨委請示匯報，對監督進展情況和遇到的重大問題要及時反映。對重要的意見、建議或總結的成績、經驗和在檢查、監督、評議中發現的問題、提出的整改意見，應形成書面材料，及時報送黨委、政府或其他被監督對象。對國家機關工作人員的監督，要通過分析，將具體意見報送黨委、政府，作為任免有關人員的參考。要加強與紀檢、人大、政府以及其他監督職能部門的合作，互通情況，交流材料，反饋意見，使政協的民主監督與行政監督、法律監督、紀律監督、輿論監督等相互配合，相得益彰，創造履行民主監督職能良好的外部環境。再次，要重視民主監督成果運用。上級黨委應定期或不定期檢查下級黨政部門接受政協民主監督的情況，并將接受民主監督納入工作考核范疇，考核結果記入政績檔案，作為獎懲依據。黨政領導及其部門負責人的提拔使用應充分聽取、征求政協的意見。在民主監督中，對那些大法不犯、小錯不斷，通過建議和批評仍不進行整改的國家機關工作人員，政協應有建議采取組織措施的權利。對堅持真理、勇于監督、善于監督，在履行民主監督職能中做出突出貢獻的政協組織和政協委員以及自覺接受民主監督、虛心采納政協民主監督意見、積極改進工作的黨政部門要予以獎勵和表彰。

政協職能的不斷加強有賴于制度建設的不斷推進和完善。政協民主監督的加強必然要表現為民主監督工作的制度化、規范化、程序化的不斷發展和演進。如果實施民主監督這項工作的成果，能夠訴諸于形成制度并隨著社會的進步不斷加以完善和鞏固，最終以法律形式固定和保留下來，這種制度的創新一定會更加有利于社會主義民主政治的健康發展。