從重慶行政管理體制改革經(jīng)驗(yàn)看達(dá)州市的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展

作者： 來(lái)源： 發(fā)表于：2010年07月01日 文章點(diǎn)擊數(shù)：13137

從重慶行政管理體制改革經(jīng)驗(yàn)看達(dá)州市的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展

通川區(qū)政協(xié)委員 楊登盛

重慶市的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展不僅自身發(fā)展迅速，而且對(duì)整個(gè)西部地區(qū)特別是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展起到了行之有效的帶動(dòng)和示范作用，學(xué)習(xí)重慶經(jīng)驗(yàn)，對(duì)主動(dòng)融入重慶，加快達(dá)州市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的步伐，具有十分重要的意義。

一、重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展行政管理體制改革的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)　　

中央設(shè)立重慶直轄市，其戰(zhàn)略考慮之一就是要發(fā)揮重慶在區(qū)域發(fā)展中的輻射帶動(dòng)作用，反映了中央在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展問(wèn)題上的先期預(yù)設(shè)性和對(duì)重慶直轄后的期望。重慶直轄后，歷屆黨委、政府都非常重視行政管理體制改革，進(jìn)行了一些有益的探索，其創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)及主要成果有：　　

1、實(shí)現(xiàn)了市、區(qū)縣、鄉(xiāng)三級(jí)行政管理體制構(gòu)架，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展提供了體制基礎(chǔ)。重慶直轄后，按照直轄市體制要求先后撤銷(xiāo)了原涪陵市、萬(wàn)縣市和黔江地區(qū)，之后又撤銷(xiāo)了縣的派出機(jī)構(gòu)區(qū)公所，三級(jí)行政管理體制的形成，既暢通了行政信息，增強(qiáng)了行政效能，又整合了行政資源，降低了行政成本，達(dá)到了減少管理層次和政府瘦身的目的�！　�

2、規(guī)范政務(wù)行為，改革和完善政務(wù)管理制度，促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變。職能轉(zhuǎn)變既是行政管理體制改革中的重點(diǎn)，又是難點(diǎn)，為此重慶依據(jù)完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求，立足行政管理中的各種矛盾和問(wèn)題，適時(shí)研究和推出了一批旨在改革完善政務(wù)管理的新舉措，以此來(lái)推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變。直轄十年，重慶先后推出了“八大管理創(chuàng)新”，其中有的關(guān)乎民生問(wèn)題，有的針對(duì)發(fā)展環(huán)境問(wèn)題，有的涉及民眾的政治參與問(wèn)題，一些改革措施走在了全國(guó)的前面。如在第三屆中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)大會(huì)上，重慶市包括行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)制在內(nèi)的2004年“四項(xiàng)制度”榮獲了創(chuàng)新獎(jiǎng)。改革的穩(wěn)步推行，激活了行政效率，改善了發(fā)展環(huán)境，增強(qiáng)了政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)調(diào)控、執(zhí)法監(jiān)管和社會(huì)服務(wù)方面的職能，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展創(chuàng)設(shè)了比較好的政務(wù)環(huán)境�！　�

3、推行“三級(jí)改革試點(diǎn)”，通過(guò)解決三級(jí)政府運(yùn)行中的矛盾和問(wèn)題，對(duì)政府的整體運(yùn)行體制和機(jī)制作系統(tǒng)性變革。直轄之初，重慶就確立了“抓住一頭、放開(kāi)一片”的工作思路，即一方面抓好城市一塊的發(fā)展，以增強(qiáng)城市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實(shí)力，另一方面放手加快區(qū)縣經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，通過(guò)壯大縣域經(jīng)濟(jì)來(lái)擴(kuò)散和延伸城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，為此先后推出了一些有利于區(qū)縣發(fā)展的改革措施。從2006年起，重慶開(kāi)始進(jìn)行“三級(jí)改革試點(diǎn)”，即分別突出“市級(jí)聯(lián)動(dòng)、區(qū)縣放權(quán)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型”三級(jí)政府的并聯(lián)改革，目的就是要在先期改革的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步對(duì)全市三級(jí)政府的整體運(yùn)行和聯(lián)動(dòng)作系統(tǒng)性變革�！　�

首先，“市級(jí)聯(lián)動(dòng)改革”是在市級(jí)政府執(zhí)法部門(mén)進(jìn)行的綜合執(zhí)法改革。即在前期改革的基礎(chǔ)上，一方面通過(guò)整合全市行政執(zhí)法資源，實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法資源的共享，另一方面通過(guò)全市行政執(zhí)法的聯(lián)動(dòng)和配合，來(lái)改進(jìn)和完善行政執(zhí)法機(jī)制，提高政府的執(zhí)法水平和效果。
　　其次，“區(qū)縣放權(quán)改革”主要是為了增強(qiáng)區(qū)縣統(tǒng)攬地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力，通過(guò)大手筆向區(qū)縣下放權(quán)能，來(lái)更好的發(fā)揮區(qū)縣在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的傳承和支撐作用。2006年重慶決定選擇萬(wàn)州、涪陵、黔江、合川、江津、永川六個(gè)基礎(chǔ)較好的區(qū)，通過(guò)加大放權(quán)改革的力度和實(shí)行特殊的扶持政策，把這些區(qū)打造成區(qū)域性的中心城市，發(fā)揮他們?cè)诘貐^(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的帶動(dòng)作用。放權(quán)改革主要有兩大內(nèi)容：一是擴(kuò)大區(qū)縣的行政權(quán)項(xiàng)，即把原來(lái)由市政府或市政府委托各部門(mén)行使的92項(xiàng)行政權(quán)正式下放給六個(gè)區(qū)的政府或其所屬部門(mén)行使。二是優(yōu)化資源配置，通過(guò)加大財(cái)政支持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和投資的力度等措施，提高這些區(qū)統(tǒng)攬地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力�！　�

第三，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型改革”重點(diǎn)是突出和解決好鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法監(jiān)管和公共服務(wù)兩大基本職能，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)型政府的建設(shè)。直轄以來(lái)重慶已先后對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行了裁并、精減、機(jī)構(gòu)調(diào)整和職能轉(zhuǎn)變等一系列改革，在此基礎(chǔ)上2006年開(kāi)始著手鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型改革試點(diǎn)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型改革模式上重慶選擇了“有限賦權(quán)模式”，即在不動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)行體制的前提下，以轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能為核心，以建立法制型和服務(wù)型政府為目標(biāo)，盡可能解決目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在執(zhí)法監(jiān)管和公共服務(wù)方面存在的問(wèn)題。在執(zhí)法監(jiān)管方面，通過(guò)清理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)法定的執(zhí)法范圍，規(guī)范限定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)接受委托的權(quán)限，最終確定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)利和義務(wù)，即24項(xiàng)法定職責(zé)，14項(xiàng)委托權(quán)力，15項(xiàng)權(quán)力和義務(wù)。在公共服務(wù)職能方面，一是創(chuàng)新了四項(xiàng)公共服務(wù)模式，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)集中咨詢服務(wù)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)服務(wù)代辦制度、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政合同管理制度和鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)制度。二是突出了九個(gè)方面公共服務(wù)的職能安排，包括農(nóng)村科技服務(wù)、信息服務(wù)、就業(yè)服務(wù)、保障服務(wù)、文化服務(wù)、教育服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、計(jì)劃生育服務(wù)和法律援助服務(wù)。

重慶的“三級(jí)政府改革試點(diǎn)”已于去年1月起正式在全市推廣施行，這對(duì)于探索全市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展行政管理體制改革有積極的意義�！　�

4、實(shí)施積極的財(cái)政政策，加大市財(cái)政對(duì)農(nóng)村的投入和扶持力度。包括采用積極的支農(nóng)政策，擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的范圍和領(lǐng)域；對(duì)庫(kù)區(qū)擬訂特別政策，給予重點(diǎn)支持；積極推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，如全面建立農(nóng)村低保制度，推進(jìn)農(nóng)村教育“五大工程”建設(shè)，加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本醫(yī)療衛(wèi)生保健制度，推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度試點(diǎn)，完善對(duì)被征地農(nóng)民的合理補(bǔ)償機(jī)制、就業(yè)創(chuàng)業(yè)機(jī)制和被征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員基本生活保障制度，等等。

5、拓寬和創(chuàng)新以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的方式與渠道，探索城鄉(xiāng)互聯(lián)互動(dòng)的機(jī)制和工作方式。包括為了解決主城與區(qū)縣時(shí)空距離長(zhǎng)、交通條件差、城鄉(xiāng)聯(lián)系松散狀況，制定并完成了“8小時(shí)重慶”、“半小時(shí)主城”和“重慶信息港建設(shè)”三大基礎(chǔ)工程建設(shè)；先后組織實(shí)施了“千村推進(jìn)、百村示范”工程和農(nóng)村“三百工程”建設(shè)；大力發(fā)展農(nóng)村勞務(wù)經(jīng)濟(jì)，推廣農(nóng)民工服務(wù)管理“四好經(jīng)驗(yàn)”，推行土地托管、委托經(jīng)營(yíng)和留守兒童義務(wù)家長(zhǎng)代理，積極引導(dǎo)有條件的農(nóng)民到城鎮(zhèn)就業(yè)，等等。目前這些規(guī)劃和措施在實(shí)施過(guò)程中已經(jīng)顯示出了初步的成效。　　

重慶的先期改革舉措，初步奠定了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的體制基礎(chǔ)，推動(dòng)了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方面的工作。 　　　　?

二、重慶行政管理體制改革經(jīng)驗(yàn)對(duì)達(dá)州市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的啟示　　　　

啟示一：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，必須充分認(rèn)識(shí)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的必然性，增強(qiáng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的自覺(jué)性。目前中國(guó)改革策略總體上正在發(fā)生轉(zhuǎn)折，那就是改革的驅(qū)動(dòng)力正由過(guò)去以經(jīng)濟(jì)體制改革為主，轉(zhuǎn)向以行政體制改革為主，其他領(lǐng)域的改革，如金融、財(cái)稅、國(guó)企、教育、醫(yī)療改革等，都取決于行政管理體制改革的推進(jìn)和實(shí)質(zhì)成果。因此國(guó)家設(shè)立的幾個(gè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，中央都高度重視行政管理體制改革，希望“試驗(yàn)區(qū)”能在以行政管理體制改革為重點(diǎn)的綜合配套改革上取得突破、積累經(jīng)驗(yàn)，為全國(guó)的綜合配套改革探索出一條成功的道路。因此在深圳、浦東新區(qū)的改革方案中，都把圍繞政府職能轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變的觀念創(chuàng)新、組織創(chuàng)新、制度創(chuàng)新作為綜合配套改革的破題之舉，力求在這方面加大改革力度并有所突破。對(duì)此，達(dá)州市在新的歷史條件下，一定站在歷史的高度，要有清醒的認(rèn)識(shí)并高度重視中央在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略意圖及導(dǎo)向，在中央的統(tǒng)一部署下，加快行政管理體制的改革，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展提供體制保證。　　

啟示二：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，必須轉(zhuǎn)變政府職能。政府在提高中心城市的核心競(jìng)爭(zhēng)力方面要有運(yùn)籌帷幄、統(tǒng)攬全局的能力，提高中心城市的自主創(chuàng)新力，走出一條促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展統(tǒng)籌、建設(shè)創(chuàng)新型城市的新路子。在綜合配套改革中，特別是在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展背景下，當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)變的基本問(wèn)題依然是政府與市場(chǎng)的關(guān)系問(wèn)題，首先，要維護(hù)和保障市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系和機(jī)制的功能作用，政府該退的退、該讓的讓、該不管的盡量不管。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是效率經(jīng)濟(jì)，達(dá)州要成為川東北的經(jīng)濟(jì)中心、交通樞紐、重要的增長(zhǎng)極，搞好統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的任務(wù)，必須重視市場(chǎng)配置資源的作用。包括繼續(xù)深化行政審批制度改革，目前政府審批仍有進(jìn)一步減少的空間，減少審批的原則是，能夠讓市場(chǎng)做的政府盡量少管或不管，盡可能變審批制為核準(zhǔn)制；進(jìn)一步推進(jìn)政企分離，為完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)和建立現(xiàn)代企業(yè)制度提供環(huán)境條件；加快培育和支持各類(lèi)社會(huì)組織、中介組織的發(fā)展，要在資金、政策、信息、任務(wù)委托等方面為他們的生存、發(fā)展提供條件，支持和幫助他們參與社會(huì)管理和公共服務(wù)，使之成為承接政府社會(huì)職能的主體，以健全社會(huì)體系和功能；變經(jīng)濟(jì)型政府為公共服務(wù)型政府，要把政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能更多的轉(zhuǎn)移給經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人，等等。其次，要凸顯和加強(qiáng)政府社會(huì)管理和服務(wù)的功能，該立的立、該進(jìn)的進(jìn)、該管的要管好。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的職責(zé)主要應(yīng)該服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、彌補(bǔ)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不足、維護(hù)公共安全、促進(jìn)社會(huì)公平。包括加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，構(gòu)筑平等的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系；利用政策等手段進(jìn)行經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展；加強(qiáng)社會(huì)管理，促進(jìn)社會(huì)公平，滿足社會(huì)成員基本的公共需求；針對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的新情況、新問(wèn)題，加強(qiáng)和改進(jìn)政府的管理方式和管理手段，等等。特別是在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)條件下，政府的一項(xiàng)重要職責(zé)就是搞好各項(xiàng)制度創(chuàng)新和制度供給，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展提供系統(tǒng)的制度和政策支持。　

啟示三：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，必須創(chuàng)新發(fā)展機(jī)制，特別是要?jiǎng)?chuàng)新行政管理的運(yùn)行機(jī)制�！�

（1）首先，要加強(qiáng)改革的配套性工作，注重執(zhí)法監(jiān)管機(jī)制的建設(shè)。目前改革已由單項(xiàng)改革進(jìn)入到配套改革階段，達(dá)州市的綜合執(zhí)法改革要與“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”行政“三分制”改革結(jié)合起來(lái)，寓于其中。目前政府改革的最大問(wèn)題就是執(zhí)行不力，已經(jīng)制定出來(lái)的改革方案或者是難以推行下去，或者是執(zhí)行不到位，達(dá)州市抓綜合執(zhí)法改革必須注意與監(jiān)管相結(jié)合。政府是執(zhí)法的主體，受各種因素的影響，目前政府工作人員要完全做到依法執(zhí)法、公正執(zhí)法還有相當(dāng)距離，這里有體制的、工作機(jī)制的、制度的、社會(huì)的各種原因，為此必須加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)制的建設(shè)，發(fā)揮監(jiān)管的剛性和制約性，從而促使執(zhí)法改革目的的實(shí)現(xiàn)。筆者認(rèn)為，當(dāng)前要注意抓好以下工作：一是繼續(xù)加強(qiáng)政府外部的人大監(jiān)督和司法監(jiān)督，同時(shí)要發(fā)揮新聞?shì)浾摫O(jiān)督和社會(huì)公眾的監(jiān)督的作用，這在當(dāng)前十分必要，同時(shí)要重視政府體制內(nèi)的監(jiān)管制度建設(shè)和機(jī)制的完善。目前單位的“內(nèi)部人”控制十分突出，根源在于單位內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制弱化甚至消失。內(nèi)部的監(jiān)控機(jī)制包括上下級(jí)行政監(jiān)督、政府內(nèi)設(shè)的專(zhuān)門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，如審計(jì)，政府平行部門(mén)間的制衡關(guān)系和工作程序。二是要健全和完善行政問(wèn)責(zé)制度。在問(wèn)責(zé)制度中，要對(duì)問(wèn)責(zé)主體、問(wèn)責(zé)對(duì)象、問(wèn)責(zé)范圍、問(wèn)責(zé)程序、問(wèn)責(zé)的實(shí)體規(guī)定、問(wèn)責(zé)后的懲處，等等做出明確、詳細(xì)的規(guī)定。重慶已有的問(wèn)責(zé)制，最重要的是要讓他進(jìn)一步完善，并且切實(shí)運(yùn)行起來(lái)，成為一種工作常態(tài)，進(jìn)而發(fā)揮其應(yīng)有的督察和糾錯(cuò)作用。三是建立科學(xué)有效的績(jī)效考評(píng)體系。考評(píng)體系要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，要把經(jīng)濟(jì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、民生的改善、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展等重要指標(biāo)納入進(jìn)來(lái)，并盡可能細(xì)化和規(guī)范化。績(jī)效考評(píng)要有專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)和制度安排，要重視考評(píng)結(jié)果與獎(jiǎng)懲掛鉤�！　�

其次，行政管理體制改革不僅要在市級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)推行，同時(shí)要在縣（市、區(qū)）推行，要重視對(duì)縣（市、區(qū)）行政管理體制改革的研究和規(guī)劃。當(dāng)前在縣（市、區(qū)）的放權(quán)改革中，要注意放權(quán)與監(jiān)權(quán)相結(jié)合。向縣（市、區(qū)）放權(quán)，是為了適應(yīng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展需要，增強(qiáng)地方政府統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力，但是客觀上講，目前縣（市、區(qū)）行政管理體制與放權(quán)改革的目標(biāo)尚有較大差距，當(dāng)務(wù)之急，要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力下放后的跟蹤監(jiān)控。一是上級(jí)政府要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力下放后的監(jiān)控，各縣（市、區(qū)）要逐步推行“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”行政三分制改革，加快構(gòu)筑有社會(huì)和廣大群眾參與的權(quán)力監(jiān)控體系。二是縣（市、區(qū)）要加大干部人事制度改革的力度。干部人事制度改革對(duì)于提高領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)員素質(zhì)至關(guān)重要，而管理主體和執(zhí)法者狀況對(duì)于行政管理體制改革至關(guān)重要。在干部人事制度改革中，要注意引入民主機(jī)制和擴(kuò)大群眾的參與渠道，這在干部人事制度改革中具有根本性的作用。三是要加強(qiáng)縣（市、區(qū)）法治政府的建設(shè)。執(zhí)法改革要加快推行于縣（市、區(qū)），要樹(shù)立法制權(quán)威，要采取措施增強(qiáng)縣（市、區(qū)）領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)員執(zhí)法守法的意識(shí)和能力�！　�

第三，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革上，目前主要是增強(qiáng)如何實(shí)現(xiàn)服務(wù)政府改革目標(biāo)的路徑和舉措。鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的目標(biāo)和任務(wù)已經(jīng)明確，現(xiàn)在主要是要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的配套性和實(shí)效性。一是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革上達(dá)州市可以采用“有限賦權(quán)”模式，實(shí)質(zhì)是朝派出機(jī)構(gòu)方向發(fā)展，現(xiàn)在的問(wèn)題是，如果是這樣，那么原有的政權(quán)構(gòu)架如何處置，怎樣過(guò)渡，這些必須要有整體的考慮和謀劃。二是派出機(jī)構(gòu)的改革方案源于湖北改革，但是要注意，湖北的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革是與基層民眾的參與相結(jié)合。即鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部通過(guò)民主選舉的方式產(chǎn)生，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理與農(nóng)民群眾的民主管理相結(jié)合，群眾的考評(píng)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部業(yè)績(jī)和再任的重要條件。三是從我們對(duì)七個(gè)縣（市、區(qū)）調(diào)查的情況看，目前達(dá)州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)還應(yīng)進(jìn)一步裁并，人員還可以進(jìn)一步精減，而技術(shù)性和社會(huì)服務(wù)性的事業(yè)性組織則可以適當(dāng)擴(kuò)大并增強(qiáng)其服務(wù)功能，但要建立在市場(chǎng)化改革的基礎(chǔ)上，如“花錢(qián)買(mǎi)事”、“養(yǎng)事不養(yǎng)人”。四是要大力發(fā)展農(nóng)村的農(nóng)民組織和各類(lèi)經(jīng)濟(jì)合作組織、勞務(wù)輸出中介組織。目前農(nóng)村社會(huì)組織完全由農(nóng)民自己發(fā)展有一定的困難，特別是在落后地區(qū)，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該擔(dān)當(dāng)起發(fā)動(dòng)、組織工作。我市一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)在主導(dǎo)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織的發(fā)展，通過(guò)經(jīng)濟(jì)合作組織引導(dǎo)農(nóng)民產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，為農(nóng)民提供各種產(chǎn)、供、銷(xiāo)一條龍服務(wù)，幫助農(nóng)民熟悉并逐步走向市場(chǎng)，效果很好，應(yīng)該總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和進(jìn)行推廣。有的地方的農(nóng)村組織，在對(duì)農(nóng)民進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)和勞務(wù)輸出中也起著重要的橋梁作用。同時(shí)要看到，目前農(nóng)村組織除經(jīng)濟(jì)功能外，還兼具多種社會(huì)作用，如推動(dòng)農(nóng)民的組織化和制度化，幫助農(nóng)民提高自身的素質(zhì)，培育農(nóng)民的自主意識(shí)，等等。五是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革要與鄉(xiāng)村治理相結(jié)合。包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革要與村治民主對(duì)接，要有利和保障村民自治的民主性和自治性。有條件的地方，可以試行村委會(huì)主任的專(zhuān)職化，人員可以從大學(xué)畢業(yè)生、政府精減人員以及農(nóng)民中產(chǎn)生，以更好適應(yīng)農(nóng)村村委會(huì)工作的需要。 　　

（2）加大改革力度，著力解決政府部門(mén)的利益約束問(wèn)題。政府職能轉(zhuǎn)變難，行政管理體制改革難，其中一個(gè)重要的根源就是利益約束問(wèn)題，這個(gè)問(wèn)題不解決，已經(jīng)制定的改革方案難以達(dá)到預(yù)設(shè)目標(biāo)，國(guó)家的各項(xiàng)政策難以得到全面的貫徹落實(shí)，達(dá)州市的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展也就不可能取得實(shí)質(zhì)性的成果，為此要重視解決好以下利益的剝離和調(diào)節(jié)問(wèn)題。一是上下級(jí)政府間的利益關(guān)系。權(quán)力集中的背后是資源集中、利益集中，在建設(shè)服務(wù)、責(zé)任、法治政府背景下，上級(jí)政府應(yīng)該處理好與下級(jí)政府的利益關(guān)系。利益上移、集中的后果是，既惡化了上下級(jí)政府間的正常關(guān)系，又難以激發(fā)和調(diào)動(dòng)下級(jí)政府的主觀能動(dòng)性，處理的原則，凡是能夠下級(jí)辦好的事情，上級(jí)政府盡量不要插手管。二是部門(mén)間的利益關(guān)系。職責(zé)不清、多頭管理、互相扯皮、效率低下的背后是利益的糾纏和爭(zhēng)奪，要從有利于精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、高效原則出發(fā)去設(shè)置機(jī)構(gòu)，理清事權(quán)，劃分職責(zé)，加強(qiáng)監(jiān)管。三是要著力解決行政壟斷權(quán)問(wèn)題。主要是指政府部門(mén)利用特殊的行政權(quán)力和地位獲取不當(dāng)利益，如政府部門(mén)的亂收費(fèi)、以罰代管、行政定價(jià)、政府采購(gòu)和招投標(biāo)中的行政干預(yù)、暗箱操作，等等，要針對(duì)不同問(wèn)題和不同原因，采取相應(yīng)的改革措施預(yù)以解決。 　　

利益調(diào)節(jié)非常復(fù)雜，難度也非常大，在大力推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中，市委市政府要設(shè)置超越于部門(mén)利益的權(quán)威機(jī)構(gòu)，專(zhuān)職進(jìn)行利益協(xié)調(diào)工作�！　�

（3）維護(hù)改革權(quán)威，加快改革的制度化轉(zhuǎn)化和推進(jìn)的步伐。目前我國(guó)改革已經(jīng)由自下而上的自發(fā)改革，步入到自上而下的自覺(jué)改革階段，由早期摸到石頭過(guò)河，進(jìn)入到有明確的改革目標(biāo)、完整的改革方案和具體的改革舉措階段，如何增強(qiáng)改革的權(quán)威性，是鞏固改革成果，增強(qiáng)改革效能的前提，為此必須重視和加強(qiáng)改革的制度化轉(zhuǎn)化和推進(jìn)。首先，行政體制改革要納入法制化軌道，如盡快實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)職能、編制以及行政管理中工作程序的法定化。其次，要增強(qiáng)改革的嚴(yán)肅性。目前一些改革措施如政務(wù)公開(kāi)、行政問(wèn)責(zé)、政府采購(gòu)、工程招標(biāo)等等，由于體制、環(huán)境、利益等原因，在實(shí)踐中出現(xiàn)迂回變通、落實(shí)不力或改革回潮，出現(xiàn)了一些“半拉子改革”或改革的“形象工程”，使某些改革淪為擺設(shè)而失去意義。第三，正在制定和即將出臺(tái)的改革方案要盡可能通過(guò)法制的途徑和渠道，以解決改革的合法性問(wèn)題。一方面研究出臺(tái)的改革方案要盡可能慎重，對(duì)于可能出現(xiàn)的正負(fù)效應(yīng)要進(jìn)行認(rèn)真研究和分析，要有備選方案，另一方面要出臺(tái)的方案盡可能通過(guò)立法機(jī)構(gòu)或有立法機(jī)構(gòu)的參與，以解決改革的合法性問(wèn)題。　　

總之，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就，推進(jìn)中必須本著有利于又好又快發(fā)展、有利于人民群眾的根本利益、有利于社會(huì)和諧的原則，科學(xué)規(guī)劃，分步實(shí)施，試點(diǎn)先行，穩(wěn)妥推進(jìn)。在工作中必須堅(jiān)持一切從實(shí)際出發(fā)，因地制宜，區(qū)別對(duì)待，不搞強(qiáng)迫命令，不搞一刀切，不搞形式主義，不搞“政績(jī)工程”，尊重民意，充分調(diào)動(dòng)群眾的積極性，把群眾的建設(shè)愿望、發(fā)展要求引導(dǎo)到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的行動(dòng)上來(lái)，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化工作的順利進(jìn)行。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展背景下的行政管理體制改革也已經(jīng)步入到了改革的深水區(qū)，非常復(fù)雜而又難度極大，可以說(shuō)是一場(chǎng)新的革命，他既要求我們要有穩(wěn)健的方案、可行的措施，又要求我們要有一定的膽略和魄力，同時(shí)輔以適宜的策略和技術(shù)，惟其如此，才能使我們?cè)诟母锏墓��?jiān)階段獲得切實(shí)的進(jìn)展和成果。