加快土地流轉 促進農民增收——對全市農村土地經營權流轉情況的調查

作者： 來源： 發表于：2009年08月05日 文章點擊數：15521

加快土地流轉   促進農民增收

——對全市農村土地經營權流轉情況的調查

 3－4月，市政協由王全興副主席帶隊，人環資委負責，組織專門的調研組，深入我市(除萬源)6縣（區），通過實地查看、召開座談會、查閱資料等形式，對我市農村土地流轉的現狀及存在的問題進行了全面的調研。總的看來，隨著農業結構調整，農村二、三產業的發展和農村勞動力的轉移，我市農村土地經營權流轉呈現規模不斷擴大、流轉方式多樣、程序逐漸規范、服務不斷加強的現狀，為全市優勢特色產業基地區域化、規模化、標準化、產業化發展，起到了積極的助推作用。

一、全市農村土地經營權流轉的特點

 截止2008年底，全市耕地面積424.2萬畝，土地流轉總面積27.5萬畝，占耕地面積的6.5％。其中：轉包面積13.1萬畝，占土地流轉總面積的47.6％，轉讓面積4.4萬畝，互換面積2萬畝，出租面積6.7萬畝，入股面積0.1萬畝，其他形式流轉面積1.2萬畝。

（一） 流轉形式多樣。從土地經營權流轉受讓對象看，有農戶之間的流轉，有流向科技人員的，有流向城鎮居民的，有流向專業大戶的。從流轉形式上看，有轉包、轉讓、互換、租賃、股份合作的形式。從流轉土地的類型來看，主要以規定為主，其他如林地、荒山荒坡、塘庫堰等也存在流轉。

（二）動機角色轉變。前幾年，一些村組和農戶為了完成農業稅任務，把土地無償甚至“倒貼”轉包給別人，土地經營權流轉不僅沒有收益，反而成為一種負擔。近幾年，由于國家取消農業稅，實行種糧補貼，土地效益明顯提高，無論是集體組織規模流轉，還是農戶自主進行流轉，其目的都是為了增加收入。所以，土地承包經營權人在土地經營權流轉中，由被動變為主動，積極性得到提高。

（三）流轉土地區域差別大。流轉較快的地方主要是市、區（縣）的城鎮周邊地區。這些地方土壤肥沃，農業基礎設施較好，耕種方便，容易受到重視，得到扶持，農村土地流轉和農業產業結構調整較好。反之，離城較遠及山區的土地流轉較難。

（四）流轉的效果和作用較為明顯。 一是土地流轉彌補了家庭承包經營的缺陷和不足。農戶小規模、專業化生產制約了農業新技術的采用，造成農業勞動力投入加大，生產效率低，農產品成本高，質量難以提高，農產品缺乏競爭力。加上分散經營的無序，造成農業生產安排上的盲目性和品種單一性，以至出現某種農產品買難→賣難→買難→賣難的惡性循環，給農業生產造成損失，影響農民增收。通過土地流轉，可以實現專業化生產布局，標準化生產，一體化經營，提高農產品競爭力，增加農民收入。二是促進了農業結構調整和適度規模經營。農業結構調整需要用新手段、新體制、新技術去代替舊手段、舊體制、舊技術。而這些新手段、新體制、新技術的運用需要土地集中成片并相對穩定，同時要提高農產品在市場上的競爭力，必須提高農業生產率，解決土地零散化、細碎化問題，都需要適當規模化經營。三是流轉成為農村勞動力轉移的有效保障。以前，一些外出打工的農戶和無力耕種的農戶，以及因非農收入已成為家庭經濟的主要來源的農戶都不愿耕種土地。現在通過流轉，既實現了保留土地經營權，又不使土地荒蕪。土地流轉方式就成了大批外出務工農民安心打工的保障。另外，通過土地流轉，流轉出土地的農民又在業主的園區務工，獲取務工收入。四是有效地解決了土地荒蕪問題。在一些種植條件差的山區，由于很多農民不愿意繼續從事土地經營，出現了土地荒蕪，通過流轉，提高了這部分土地的利用率。據調查測算，通過流轉，全市已有 10 萬多畝已經荒蕪的耕地重新耕種，有的已重新被綠化。

二、我市農村土地流轉存在的問題及影響農村土地流轉的主要因素

   （一）流轉存在的主要問題

1.土地流轉操作程序不夠規范。目前，農村土地流轉主要發生在農戶與農戶之間、農戶與集體之間、農戶與企業之間,但流轉程序不夠規范，一般多采用“口頭協議”、私下流轉，流轉合同不規范，手續不齊全，糾紛隱患較多。

    2.土地流轉范圍較小，規模化經營程度不高。總體來說，我市土地流轉還處在一個自發的、分散的、無序的小規模狀態，缺乏規模經營帶動的龍頭企業。沒能實現土地、資金、技術和勞動力資源的優化配置，不能很好地適應加快建設現代農業的要求。

    3.土地流轉的機制不夠健全。我市土地流轉還沒有形成市場化運作的土地流轉機制，缺少土地流轉中介服務組織，宣傳力度不夠，流轉信息不暢，土地評價缺乏依據，還沒有形成鼓勵土地流轉的激勵機制。同時，鄉鎮農經機構撤并后，人員較少，職責不明，無力對土地流轉進行指導和管理。從一定程度上也影響了土地流轉的規模和效益。

    （二）影響農村土地流轉的主要因素

     1.傳統思想觀念的束縛。農民把土地作為命根子來看待，認為只要有了土地，生活就有了保障。一部分農民寧可粗放經營，也不愿將土地流轉出去。特別是國家取消農業稅實行種糧補貼后，一些私下轉出土地的農民,又開始收回原有承包地自己耕種；還有部分農民對土地流轉政策心存誤解,認為土地流轉就是對承包地的重新調整,也有的怕轉出后，政策一變失去承包權，滿足于守土經營的現狀。

    2.土地經營比較效益低。由于農用物資及生產資料價格上漲，農民隱性負擔增加，農產品收購價格的不穩定，使農民通過土地增收的空間十分狹窄，使土地經營的比較效益低，增產不增收的情況相當突出。

     3.農民轉移就業空間小。一方面,我市受縣域經濟的影響,吸納農村勞動力的能力有限；另一方面,就業環境仍不寬松,對于進城創業的農民還存在事實上的戶籍、保險、就業、子女上學以及工資兌付等方面的問題。另外,農村勞動力文化素質偏低,轉移就業的能力較差,針對農民的職業培訓、就業指導、維權服務等機制還不完善,要通過在城市和企業打工取得比經營土地更穩定的收益，難度仍然較大。

三、加快和規范土地流轉的對策及建議      
    （一）加強宣傳，引導流轉
    加快土地流轉的關鍵是解決村（組）干部群眾的思想障礙，使他們充分認識到土地流轉的重要性和必要性，進一步明確土地流轉是對家庭承包經營體制的延續和完善，是市場經濟條件下優化土地資源配置、推進農村城鎮化、轉移農村剩余勞動力、增加農民收入的根本出路，是現行農村各項改革的重要配套措施。要督促村（組）干部學習政策，調整工作思路，教育和指導農戶自覺進行土地流轉。有關部門和鄉鎮人民政府要加強調查研究，總結基層和群眾的實踐創造，及時發現新情況，妥善處理新問題，總結推廣新經驗，推動全市土地流轉工作健康發展。
    （二）執行政策，規范流轉
     1.認真貫徹落實《中華人民共和國農村土地承包法》、《中華人民共和國土地經營權調解仲裁法》等法規政策，確保農地用途不被改變，限制土地拋荒，鼓勵提升地力，合理確定流轉補償制度和土地估價等。加強農村土地經營權調解仲裁工作制度建設，充分發揮調解仲裁作用，化解農村土地經營權流轉中的糾紛，維護好農民的合法權益。
     2.要制定和落實鼓勵土地流轉的配套政策。如農村土地承包經營權流轉政策、農村集體建設用地置換管理政策、加快現代農業發展政策、加強農村基礎設施建設優惠政策等。在優惠的對象上實行雙向優惠；在優惠的取向上要實行重點優惠，如具有技術推廣價值和市場發展前景的特色種養項目，實行集約化、規模化經營的項目進行重點扶持。

3.嚴格執行政策，杜絕隨意性。在土地流轉運作中，要堅持依法、自愿、有償、有序 的原則。一是堅持土地流轉多元化的原則：引導土地向種養大戶流轉；向規模化種田能手集中，實行連片開發種植，既能解決農村剩余勞動力的出路問題，又使土地效益倍增；向龍頭企業流轉；鼓勵縣、鄉科技人員創辦領辦農業科技示范園區，從農民手中轉包或租賃土地；二是堅持土地流轉形式多樣化原則；三是堅持依法簽訂書面合同原則：土地流轉的期限不超過承包期30年的剩余期限；簽訂書面合同后，需經流轉服務機構鑒證，確保合同的真實性、合法性。

（三）培育市場，服務流轉
     1.構建適應經營權市場化的土地管理體制。主要是加強對農村土地的宏觀調控，建立健全土地向規模經營發展的引導機制，嚴格控制農村土地“農轉非”，穩定農地數量，提高土地質量，實現農村土地的可持續利用。
     2.培育和發展土地經營權流轉的中介服務組織。縣級農業行政主管部門和鄉鎮政府要建立健全土地流轉經常性的工作制度，包括土地流轉申報、審批、登記，流轉合同簽訂、鑒證、兌現，流轉合同糾紛調解與仲裁以及日常監管等一系列規章制度，不斷規范土地流轉工作。建立相應的土地流轉市場信息、咨詢、預測等服務體系，有條件的鄉鎮都可以建立農村土地流轉的經營公司。
     3.營造農村土地流轉的寬松環境。村集體經濟組織（村委會）要充分發揮服務職能，支持和關心土地承包大戶的成長，使土地流轉依靠大戶帶動、能人帶動、產業帶動、市場帶動。
     4.加快農村產權制度改革，加速土地流轉進程。一是摸清家底，進一步明晰農民土地承包經營權、林地承包經營權、農戶宅基地使用權和農房產權等，盡快完成確權頒證工作，允許農民以“四權”進行出讓、轉讓、出租、抵押貸款、作價入股等形式流轉。二是積極探索“城市建設用地增加、農村集體建設用地減少”、“通過整理農民宅基地，新增集體用地指標采取置換，實行招拍掛”等辦法，盤活農村土地資源，所獲收益全部用于現代農業發展和農村基礎設施建設。三是通過建立農村土地流轉中心，規范流轉行為，為吸引業主發展規模經營搭建平臺，切實保護農民利益；四是積極探索“宅基地換城鎮住房、承包地換社會保障”等途徑，增加集體建設用地指標，促進農村土地流轉和農民集中建房，加快農民變市民，推動城鄉統籌發展。

（四）因地制宜，有序流轉
     1.土地流轉要與土地整治相結合。 對已經流轉的土地要利用土地整治的資金、經驗，統籌規劃，整村推進，田水路林村綜合整治，促進居住向中心村集中，耕地向規模經營集中，建成現代農業、高效農業、觀光農業為一體的新農村示范基地。

2.土地流轉要與土地使用權確權登記發證相結合。對需要流轉或已經流轉的土地要盡快完成集體土地所有權確權登記發證工作，并與土地承包經營權流轉做好登記發證銜接，確保流轉前后的土地集體所有性質不變、土地用途不變、農民土地承包權益不受損害。

3.土地流轉要與嚴格宅基地管理、依法保障宅基地用益物權，促進節約集約利用農村土地相結合。按照統籌城鄉建設的原則，引導農民住宅相對集中建設，促進自然村落的適度撤并，引導村級組織內部建立宅基地公平分配制度，用經濟手段調節并逐步解決閑置宅基地和超標宅基地的問題。