關(guān)于以鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃編制為抓手推動(dòng)鄉(xiāng)村新發(fā)展的建議
作者： 來(lái)源： 發(fā)表于：2022年04月06日 文章點(diǎn)擊數(shù)：4757
關(guān)于以鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃編制為抓手推動(dòng)鄉(xiāng)村新發(fā)展的建議
提案號(hào)：市政協(xié)五屆二次會(huì)議145號(hào)
提案者：民盟達(dá)州市委
主辦單位：市自然資源規(guī)劃局
提案內(nèi)容：
鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃是對(duì)鄉(xiāng)村振興布局進(jìn)行的長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃和統(tǒng)籌安排，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃的客體是農(nóng)村國(guó)土，直接服務(wù)于農(nóng)村空間治理，現(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間規(guī)劃對(duì)鄉(xiāng)村振興具有戰(zhàn)略引領(lǐng)、底線管控、空間優(yōu)化、基礎(chǔ)保障、綜合整治、政策引導(dǎo)等功能。
近期以來(lái)，我市各個(gè)縣域內(nèi)片區(qū)劃分方案相繼出臺(tái)，紛紛打破縣域內(nèi)行政區(qū)劃和建制界限，鄉(xiāng)村國(guó)土空間規(guī)劃已朝著“按實(shí)際劃分片區(qū)，按片區(qū)編制規(guī)劃，按規(guī)劃優(yōu)化布局、配置資源”的方向開(kāi)局起步，存在主要問(wèn)題是：
一、生態(tài)環(huán)境保護(hù)任務(wù)較重。達(dá)州全域地處長(zhǎng)江上游重要生態(tài)屏障和水源涵養(yǎng)地，水資源總量107億立方米，但水資源開(kāi)發(fā)利用率低，發(fā)展需水量已逼近15億立方米的用水紅線。同時(shí)地處秦巴生物多樣性生態(tài)功能區(qū)，生態(tài)保護(hù)紅線面積達(dá)1217.53平方公里，占幅員面積約10%。各類(lèi)功能區(qū)、保護(hù)區(qū)、水源地的設(shè)立，使產(chǎn)業(yè)發(fā)展的可容納空間越來(lái)越小。
二、基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)較重。山地占幅員面積70.70%,丘陵占28.10%,平壩僅1.20%。土地資源等級(jí)總體較低，優(yōu)質(zhì)耕地多位于城鎮(zhèn)周邊、道路沿線和川地壩區(qū),城鎮(zhèn)周邊永久基本農(nóng)田保護(hù)范圍較大，保護(hù)目標(biāo)達(dá)604萬(wàn)畝，實(shí)際可劃入的現(xiàn)狀穩(wěn)定耕地僅574萬(wàn)畝，如不采取措施，理論上已無(wú)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)空間。
三、“三區(qū)三線”核準(zhǔn)任務(wù)較重。科學(xué)劃定“三區(qū)三線”是協(xié)調(diào)自然資源科學(xué)保護(hù)與合理利用的基礎(chǔ)性工作�！叭齾^(qū)”是指城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間。“三線”側(cè)重邊界的剛性管控。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃是“五級(jí)三類(lèi)”國(guó)土空間規(guī)劃編制體系的最基本“層級(jí)”，各類(lèi)已編制的國(guó)土空間“多規(guī)落地”互不兼容、交匯沖突，生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線與理想的城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界“三線”自相矛盾、交錯(cuò)重疊。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)以市級(jí)統(tǒng)籌規(guī)劃為指導(dǎo)，以全市為一盤(pán)棋規(guī)劃共同體，建立縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃傳導(dǎo)機(jī)制。為此，有三點(diǎn)建議：
一、立足自然資源稟賦，找準(zhǔn)規(guī)劃的定位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)以第三次國(guó)土調(diào)查成果數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，形成統(tǒng)一的工作底數(shù)。首先，要結(jié)合基礎(chǔ)測(cè)繪和地理國(guó)情監(jiān)測(cè)成果，收集整理自然地理、自然資源、生態(tài)環(huán)境、人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、基礎(chǔ)設(shè)施、城鄉(xiāng)建設(shè)、災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)等方面的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和資料，以及上位國(guó)土空間規(guī)劃和相關(guān)規(guī)劃成果、審批數(shù)據(jù)。其次，要加強(qiáng)社會(huì)協(xié)同和公眾參與，建立起政府部門(mén)、村民、企業(yè)、鄉(xiāng)賢、專(zhuān)家學(xué)者等共同組成的公眾參與制度，涵蓋規(guī)劃前期研究、規(guī)劃草案、規(guī)劃成果、管理管控措施制訂等全過(guò)程，實(shí)現(xiàn)開(kāi)門(mén)做規(guī)劃。再次，要運(yùn)用科技手段開(kāi)展規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的“雙評(píng)價(jià)”，以手機(jī)信令、POI信息點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行等大數(shù)據(jù)技術(shù)為支撐，找準(zhǔn)目標(biāo)定位。
二、逆向分析空間上限，明確規(guī)劃的邊界。習(xí)近平總書(shū)記早在2014年就指出“城市發(fā)展要堅(jiān)持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”，這為鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展也指明了方向。一是以生活空間為視角，確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口規(guī)模。從過(guò)去關(guān)注人口規(guī)模，轉(zhuǎn)向關(guān)注人口結(jié)構(gòu)，改善人居環(huán)境，強(qiáng)化人地協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活。二是以生產(chǎn)空間為視角，確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模。先剔除不宜不能建設(shè)的空間，再安排生產(chǎn)建設(shè)用地，取各種約束條件下的最小值作為鎮(zhèn)村建設(shè)承載的最大合理規(guī)模。三是以生態(tài)空間為視角，確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)田規(guī)模。秉持“山水林田湖草生命共同體”理念，建立“旱改水、坡改梯、永久基本農(nóng)田恢復(fù)、低效耕地整治、土地復(fù)墾、舊廠房改造”等整治項(xiàng)目庫(kù)和“水利樞紐生態(tài)修復(fù)、林地?fù)嵊钡壬鷳B(tài)修復(fù)項(xiàng)目庫(kù)。
三、把握剛性管控底線，預(yù)留規(guī)劃的彈性。按“面積剛性、布局彈性”的原則管理，通過(guò)剛性與彈性相結(jié)合的規(guī)劃方式，增加規(guī)劃的可執(zhí)行性，減少規(guī)劃實(shí)施過(guò)程的頻繁調(diào)整。一方面，剛性應(yīng)體現(xiàn)在底線層面要素的管控，對(duì)區(qū)域發(fā)展有重要影響的自然要素如自然肌理、生態(tài)空間、公共服務(wù)設(shè)施等方面，必須嚴(yán)格控制、不能突破。另一方面，應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)發(fā)展的不確定性，在與紅線不相沖突的情況下，劃定一定比例的彈性留白空間，讓市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)。剛性管控環(huán)境要求、項(xiàng)目類(lèi)型等準(zhǔn)入條件，將容積率、建筑密度等指標(biāo)在政策上限內(nèi)作彈性管控。
總之，科學(xué)編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃，下好影響未來(lái)鄉(xiāng)村振興新發(fā)展格局的先手棋，實(shí)現(xiàn)市域內(nèi)自然資源的統(tǒng)籌管理，實(shí)現(xiàn)全域國(guó)土空間合理規(guī)劃和利用，也就能打通從“綠水青山”到“金山銀山”的轉(zhuǎn)化路徑，打通從“脫貧攻堅(jiān)”到“鄉(xiāng)村振興”的升級(jí)路徑。