段波：關于“政協協商和基層協商有效銜接”的幾點思考

作者： 來源： 發表于：2021年01月01日 文章點擊數：13561

關于“政協協商和基層協商有效銜接”的幾點思考

達川區政協辦公室  段  波

人民政協作為實行中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的重要政治形式和組織形式，是國家治理體系的重要組成部分。政協協商作為社會主義協商民主的一種形式，和基層有效銜接，更有利于完善人民有序政治參與、密切黨同人民群眾的血肉聯系、促進決策科學化民主化，而且有利于完善國家治理體系，促進基層治理現代化。

一、政協協商和基層協商的異同

總的來講，政協協商根植于基層協商，但又超然、超脫于基層協商，內涵更為豐富：

（一）從文化定位來看，政協的文化屬于政治文化范疇，它以講政治為核心要義，以愛國團結、民主協商、實事求是、體諒包容、求同存異、和諧共存等精神為關鍵要素，以規范性、傳承性、可操作性的制度化規則為基本要求。這一點，應該說和基層的協商文化是比較契合的，都是在一定范圍內的意見建議的允許反映和表達。但是，政協的文化有其紅色基因，是愛國力量在長期的革命斗爭中，在中國共產黨領導下形成的愛國統一戰線組織，是實現中國共產黨領導的多黨合作的重要組織形式，比基層協商的政治性、組織性、原則性更強，有效避免了基層協商中不同方面的群體為自己的利益而固執己見、議而不決的問題。

（二）從功能定位來看，政協協商是“社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構”，其特點在其“專”字，體現在專職、專業和唯一，有著豐富的歷史積淀和理論、實踐探索，參與的基層協商民主的優勢是不言而喻的，以人民為中心，維護好廣大人民群眾的根本利益，是人民政協工作的出發點和歸宿點。同時，參與基層協商民主建設也是黨的群眾路線在政治領域中的重要體現�；鶎訁f商主要是涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主體是當地黨政機關、群眾，是表達各方意志的利益涉及群體。政協協商與基層協商相銜接，可以有效解決基層協商中的協商主體的利益相關性（即，參與協商的主體與協商內容有直接利益關聯，難以做到公正、中立）、制度化規范化的欠缺性（即，基層協商多由黨政部門牽頭或推動，但往往他們沒有過多時間精力投身其中，沒有形成系統的制度、規范）、結果運用的不可知性（而政協的民主監督就能解決這方面問題）。

（三）從職能定位來看，政協協商是“要聚焦黨和國家中心工作，圍繞團結和民主兩大主題，把協商民主貫穿政治協商、民主監督、參政議政全過程”；中發[2015]3號文件指出，基層協商主要包括三方面，一方面，在鄉鎮、街道，主要是圍繞本地城鄉規劃、工程項目、征地拆遷以及群眾反映強烈的民生問題開展協商。在行政村、社區，主要是村（居）民會議、村（居）民代表會議。在企事業單位，主要是職工代表大會為基本形式。在基層協商和政協協商的實踐過程中，一些創新的舉措，比如網絡議政、遠程協商等方式被逐漸引入協商活動中，符合規律、順應趨勢、面向未來，兩種協商方式互學互促互進，使得協商能力和水平進一步得到了融匯提升。在協商成果的運用上，政協協商已經有一套比較完善的運行機制，但基層協商往往是通過主辦方領導表態的方式決定，個別時候會出現協商事議而難決。在某些方面來講，基層協商很多事情在做、但做得不完善；在議、但議得不規范；在決、但決得不成熟。和政協協商比較，顯然還不那么系統完善。

（四）從工作定位來看，政協協商是要充分發揮人民政協代表性強、聯系面廣、包容性大的制度優勢，通過協商民主凝聚共識、凝聚智慧、凝聚力量。基層協商是“更好地解決人民群眾的實際困難和問題，及時化解矛盾糾紛，促進社會和諧穩定”，都有一個把“不同”逐漸趨為“認同”的過程。在實際工作中，政協協商的議題有“自上而下”的（比如黨政交辦課題、上級政協聯動課題），也有“自下而上”的（比如提案、社情民意反映的重要問題，政協參加單位征集的議題），一般年初即制定協商計劃，按序進行�；鶎訁f商的議題一般是“自上而下”由組織者來確定（即），多數是把黨政機關打算做的事、群眾反映特別強烈的事作為協商議題，讓與會者提出意見和建議，有時為了過程序，一般會邀請“不發雜音”的人員參加，群眾“被代表”的事情也時有發生，在一定程度上忽略最底層民眾的現實需求。

二、探討在政協協商和基層協商有效銜接的認知問題

中發〔2015〕3號文件明確要求：“加強政協協商與黨委和政府工作的有效銜接�！秉h的十九屆四中全會后，對構建基層社會治理新格局提出了新的要求。政協在社會治理中發揮作用，必然要考慮與基層協商有效銜接的問題。作為縣區一級的政協工作者，對“政協協商與基層協商有效銜接”有幾點思考：

（一）政協在參與基層協商中與黨委政府的關系與定位問題。基層協商民主，從本質上來說，是黨委政府的一項重要工作，在具體的協商活動中，政府應當起主導作用，對基層協商民主的開展領導、規范。個人覺得，除了黨政交辦課題外，政協在參與基層協商有幾個程序不好處理的節點：一是基層協商由政府主導組織，政協通過什么方式參與？以組織的名義或是以委員個人身份？二是政協通過設立鎮（街道）政協聯絡辦，把組織延伸到基層。特別是去年，鄉鎮行政區劃調整后，經請示區委同意，調整了鎮（街道）聯絡辦的職能職責，作為區政協的派出機構，與政協機關各專委會同樣屬于履行政協職能、開展活動的組織單位，接受區政協常委會和各鄉鎮（街道）黨（工）委的雙重領導，主要負責組織當地鄉鎮政協委員加強學習、履職參政、民主監督等工作。聯絡辦的職能從以前的聯絡機構變成類似于政協工作機構的組織，但在鄉鎮一級，聯絡辦所能起的作用與專委會應該說還是有區別的。

建議：我國的協商民主的主要制度框架已經確定，但在實際操作中對運行機制和實施程序并不健全，特別是基層協商還處于探索和完善狀態。一是由黨委、政府、政協共同制定政協參與基層協商的規程，明確各方在基層協商中的地位、作用、權限、工作流程等，特別要明確政協在基層協商中的身份，這樣才能避免“越位”“失位”等問題。明確政協委員參加協商后以什么途徑向政協組織反饋，解決委員在基層協商中只有個人作用發揮而非組織行為的邊緣化問題。二是黨政和政協針對特定的基層協商具體內容，納入政協協商的范疇，保障協商主體（政協）對協商信息的充分掌握和對協商過程的深入參與。三是鎮（街道）政協辦自身建設要加強，要深化對基層協商民主重要性的認識，增強履職盡責和政治協商的使命感，提高協商民主的適應能力、協調能力與統籌能力，能夠廣泛地收集社情民意，組織當地委員有效參與活動。這個工作應該是系統而長期的，有待于花較大功夫去研究和解決。

（二）政協在基層協商活動中如何參與？建議：一是堅持“請進來”協商。繼續堅持邀請群眾代表參與政協協商活動、委員列席常委會協商活動、專家學者參加專業協商活動，擴大政協履職開放度。二是堅持“沉下去”協商。依托鎮（街道）政協聯絡辦，積極推動協商在城市由街道、社區向樓宇、街巷延伸，在農村由鎮、村向院內、屋場延伸，把協商活動做得更實更接底氣。三是堅持“聯起來”協商。積極探索“互聯網+政協”新模式，建好管好“政協委員工作微信群”，推行委員網上履職活動，通過“網路”的便捷拓展“言路”的維度，使協商覆蓋面更廣泛、更充分。針對網絡輿情傳播迅速和影響廣泛的特點，探索建設集政協知識、委員履職、提案和社情民意系統、網絡論壇等一體的APP，鼓勵政協委員開通網上工作室等，完善網絡民意收集機制、協商互動機制、問題處理和結果反饋機制。利用現代信息技術手段，探索基層政協協商民主新形式，滿足人民群眾日益強烈的政治參與需求。四是堅持“走出去”協商。與達川區智力扶貧聯誼會各地分會、外地商會建立廣泛聯系，做好政策宣傳、凝聚共識、推介家鄉、爭取項目等工作，通過鄉友的智慧、凝聚力把基層協商中的一些難點、痛點來協同解決。

（三）政協在基層活動中如何助推問題的解決？主要把聯系服務群眾的優勢轉化為治理效能。一是進一步健全傾聽民情民意機制。建立委員聯系界別群眾制度，深入開展“三服務活動”（服務企業、服務群眾、服務基層）“雙聯活動”（政協主席會議成員及常委聯系委員、委員聯系群眾），真誠傾聽界別群眾呼聲，分析界別群眾思想狀況。通過政協會議、提案、調研視察、社情民意信息等渠道，真實反映本界別群眾的訴求，幫助黨和政府及時了解各方面意見。二是進一步健全匯集民智民力機制。推動建立政府為民辦實事項目事先協商制度，聚焦民生“關鍵小事”深入調研、協商議政、監督助推，匯集群眾智慧、凝聚群眾力量，助推黨政民生決策更加順應民意、更好落地見效。三是進一步健全紓解民憂民困機制。健全“三下鄉”等為民服務長效機制，發揮政協委員資源優勢和專業特長，多做雪中送炭、扶貧濟困的工作，竭政協所能、解群眾之憂。組織委員多到農村偏遠地區實地調研、反饋民意，爭取區委區政府加大對農村偏遠地區的差別化支持力度，盡快補齊交通、水利等基礎設施短板。協助黨委政府做好協調關系、理順情緒、化解矛盾的工作，宣傳黨的政策，講好扶貧故事，讓農村群眾明白惠農政策惠在何處、惠從何來；讓城市群眾了解民生獲得獲在何處，獲從何來；讓外地客商知道營商環境好在何處，好從何來。