何倔舟：加強人民政協協商式監督是發揮專門協商機構作用的重要路徑

作者： 來源： 發表于：2021年01月01日 文章點擊數：12195

加強人民政協協商式監督

是發揮專門協商機構作用的重要路徑

何倔舟

“權力易于腐敗，絕對權力導致絕對腐敗”，對權力的警惕，中西方都有各自的方案。我國政治制度中不僅有人民代表大會，還有人民政協這一具有中國特色的制度安排。民主監督更是人民政協的三大職能之一，是西方所沒有的具有獨特優勢的監督方式。人民政協的監督可以追溯到中國共產黨在陜甘寧根據地時期所實行的“三三制”政權，經過協商建國的實踐，到黨派之間“提意見”、“長期共存、互相監督”，到民主監督階段，再到新時代的協商式監督，人民政協的監督體系不斷豐富和發展。人民政協作為專門協商機構，是推動中國特色社會主義民主政治建設的重要力量，而人民政協協商監督，則是充分發揮人民政協專門協商機構作用的重要路徑。因此，了解人民政協協商式監督的特點和優勢，找準其目前尚存的問題，積極探索增強其實效的方法路徑，是新時代人民政協理論研究的題中應有之義。

一、人民政協協商式監督的主要特點

2017年3月，中共中央辦公廳印發《關于加強和改進人民政協民主監督工作的意見》，對民主監督的內涵做出了新的界定，人民政協協商式監督這一概念正式被提出來。2018年3月，人民政協將協商式監督這一最新理論總結寫入政協章程，成為人民政協民主監督的新概括。但目前各界對其認識還有一些模糊。一種理論有新的發展，就必須搞清楚其內涵特點，才能夠深刻把握其理論精髓。

（一）具有非權力性。人民政協不是國家權力機關，人民政協的協商式監督不同于人大的權力監督，也不同于政黨監督、監察監督、司法監督，是一種非權力性監督。因此，人民政協協商式監督的重要特征就是“監督而不強制”。協商式監督要取得成效，靠的是真知灼見，靠的是以理服人，靠的是政治影響力，這是人民政協協商式監督區別于其它監督的特殊之處。

（二）具有黨派性。人民政協建立之初，黨派合作就是其政治基礎。毛澤東曾指出，人民政協“是黨派性的”。周恩來也說過，“政協就是黨派性的聯合組織”。因此，人民政協協商式監督具有鮮明的黨派性。中國作為擁有近十四億人口的大國，人員眾多，利益訴求多元，社會結構復雜，治理一個這樣的超大國家，需要團結和穩定。而各民主黨派的民主監督，有利于改進工作作風，增進團結和諧，促進我國社會主義現代化事業不斷向前發展。

（三）具有民主性。人民政協協商式監督的一項重要內容，就是對國家公共權力的運行和行使公共權力的工作人員進行監督，這是民主的應有之義。人民政協本身不是監督主體，而是監督平臺。人民政協的監督主體是各黨派團體和社會各界人士，他們都聯系著社會中的各個群體，代表著社會各界利益，本質上是一種人民的監督。人民通過政協反映意見和建議，參加人民政協的各黨派團體，在人民政協這一平臺表達利益和訴求，毫無疑問，這一特點具有鮮明的民主性。

（四）具有合作性。監督有不同類型，從監督的方式來看，可將監督劃分為對抗性監督與合作性監督。人民政協協商式監督是一種合作性監督，而不是對抗性監督。人民政協自覺維護中國共產黨的權威，著眼于幫助黨委、政府改進工作，增進團結，兩者具有共同的價值追求，而不是西方社會爭權奪利、互相拆臺的排他性、競爭性監督。從協商式監督的前提來看，是基于對現有權力結構和運行方式的認同的前提下進行監督，而不是否定現有政治制度。從協商式監督的目的來看，監督者對于被監督對象的整體工作是肯定和認同的，其目的是為了更好的改進工作、解決問題，而不是否定被監督者的工作。從監督的方式來看，協商式監督提出的批評大多也是基于工作需要的一種理性的、友善的批評，而不是攻擊性的尖銳批評。

（五）具有超脫性。人民政協在我國政治體制中具有特殊的、超脫的地位，不是個人和某個群體的利益代表。中國共產黨是執政黨，在國家政治生活中發揮著領導核心的作用，更需要聽取黨外的不同聲音。人民政協和各民主黨派所聯系的社會各群體，具有廣泛代表性，能夠客觀反映社會各階層的利益和要求，聚集各方面意見，通過人民政協平臺發揮資政作用，提供中國共產黨和其它國家機關自身監督外的民主監督。實際上，深深根植于廣大人民群眾，來自于權力體系之外的人民政協協商式監督,其真正的力量就在于利用自身特殊的、超脫的位置把問題擺到桌面上, 曬到陽光下，通過講實話、講真話發揮監督實效。

二、人民政協協商式監督的獨特優勢

雖然與行政監督、司法監督相比，人民政協協商式監督不具有法律約束力和強制執行力。但正因其特有的民主性、合作性以及超脫的位置和廣泛的政治影響力，人民政協協商式監督也具有其它監督形式所不具備的獨特優勢。

（一）具有主體優勢。在人民政協協商式監督中，參與監督的主體來各民主黨派、人民團體和各個界別，他們都是各自領域的精英，具有很強業務能力和影響力，能夠更加直接地發現和反映問題，也能夠作出客觀公正的評價，提出科學合理的建議，可以為提高監督水平提供堅實智力支持和群眾基礎。因此，在發揮人民政協協商式監督的作用過程中，要充分把握政協主體優勢，保證監督實效。

（二）具有位置優勢。人民政協是我國政治體制的重要組成部分，具有特殊的政治地位，是“四套班子”之一，是一個強有力的監督平臺，所提出的監督意見更容易得到黨委政府的重視和采納。從利益關系上看，人民政協并非國家權力機關和執行部門，位置相對超脫，能夠站在更高的位置、更寬的視野看待問題，較少受到地方或局部利益的羈絆，可以理性提出意見和建議，客觀、公正的開展監督。相較于黨內監督和國家監察監督，人民政協可以發揮著外部監督的作用，與其它監督形式相互補充、相互促進。

（三）具有渠道優勢。人民政協組織下通社會各界、上達中央和各級黨政部門，具有“直通車”的優勢。人民政協協商式監督形式多層多樣，渠道暢通，非常有利于監督主體多渠道、多層面地發表意見，及時地進行監督，提高監督的效率。人民政協還可以動員社會力量，與群眾監督相結合，了解群眾期盼，反映群眾意愿，將群眾監督的廣泛性和輿論影響力與人民政協協商式監督的權威性和公信力相結合，發揮各自優勢，創新監督渠道，共同發揮監督實效。

三、人民政協協商式監督存在的問題

黨的十八大以來，全面從嚴治黨深入開展,權力要受到監督的意識顯著增強, 人民政協的監督作用也日益凸顯。但是，不可否認，因為監督問題比較敏感、不易操作，歷來被認為是人民政協履行三大職能中較為薄弱的一環，在實踐中還存在諸多影響和制約。

（一）開展監督工作的動力有待增強。首先，由于協商式監督不具有剛性的約束力，往往導致提出的意見、批評和建議流于形式，難以發揮實效，造成監督主體積極性的減弱。其次，很大一部分政協委員和政協工作者對于協商式監督認識上還有偏差。有的覺得自己人微言輕，“說了也白說”。擔心提意見時分寸難以把握，得罪了相關領導或部門，逐漸導致不敢監督、不愿監督。第三，一些政協委員發現問題、分析原因、提出建議的能力不強，監督手段和方法不多，不能得到被監督者的認可，陷入監督無力的處境，最終導致監督動力缺失。

（二）協商式監督制度和機制有待完善。十八大以來，中共中央先后印發了《關于加強社會主義協商民主建設的意見》《關于加強人民政協協商民主建設的實施意見》《關于加強和改進人民政協民主監督工作的意見》等一系列文件，對進一步完善民主監督工作制度提出了明確要求，各級黨委也制定相應的實施意見。但在具體實施過程中，由于操作層面缺少具體實施細則，對政協委員應該監督什么、怎樣監督、監督成果如何體現，對政協組織如何支持、幫助委員履行監督職能，對黨政部門如何如何保障政協的監督權利，如何對待和處理政協提出的意見建議等等，沒有明確的機制制度，存在很大的隨意性，影響了政協民主監督的有效開展。

（三）協商式監督形式和渠道有待拓展。監督形式的創新和監督渠道的拓展是提升監督實效的重要手段。隨著我國社會發展和政治體制改革的不斷推進，人民政協協商式監督必須有與之相適應的豐富靈活的實現形式。目前，一些地方政協在開展協商式監督時，只是習慣于沿用召開會議、組織視察、提案督辦、民主評議等固有形式，對加強和改進監督形式的探索創新還不夠，將人民政協協商式監督與權力監督、紀檢監察監督、新聞輿論監督和群眾監督等有機結合的方法還不多，監督合力還未充分發揮。

（四）協商式監督結果實效有待加強。一些地方政協在監督實踐中存在“重形式、輕實效”的問題，往往只注重過程的社會影響，把監督形式搞得轟轟烈烈，卻缺乏對監督效果的持續跟進，導致“雷聲大、雨點小”。有的政協委員參加監督活動只求應付了事，不注重調查研究和專業分析，提出的監督意見往往缺乏針對性和可操作性，其監督結果也就難以引起黨和政府部門重視。有的行政部門雖然聘請了政協委員擔任特約監督員、行風監督員，但很少開展監督活動，有時開展活動也是走過場，做樣子，沒有實質內容。這些協商式監督在實踐中存在的問題，導致協商式監督的效果和影響都大打折扣。

四、提升人民政協協商式監督實效的路徑探索

協商式監督是人民參與管理國家事務的重要體現，是促進黨政科學決策的有效方式，是人民政協的職責和使命所在。必須不斷創新工作思路和方法，努力探索協商監督的有效實施路徑，才能切實保證協商式監督實效，發揮人民政協作用。

（一）把準方向，以黨的領導保證監督實效。一是要強化黨委的統一領導。堅持黨的領導，是做好政協工作的根本前提。協商式監督依靠人民政協在中國政治體制中的特殊地位，發揮著特殊的監督作用，在履職盡責中更要強化黨委的統一領導，才能確保協商式監督沿著正確軌道方向健康發展。為此，各級黨委、政府應深刻認識其重要意義，大力支持人民政協做好協商式監督工作。要將人民政協協商式監督工作納入黨委、政府工作總體部署，加強組織領導機制，統籌協調監督議題，認真傾聽來自政協的聲音，高度重視政協所提出的各項議案，并督促有關方面辦理監督意見，從而保證人民政協協商式監督的權威性、實效性。二是要發揮政協黨組的核心作用。政協黨組是黨組織在政協中設立的專門組織機構，是實現黨對人民政協領導的重要制度形式，在人民政協中發揮領導核心作用。因此，政協黨組必須不斷加強自身建設，著力提高領導能力和水平，緊緊圍繞黨委、政府需要，精選社會關注、群眾關心、政協能做的監督議題，把控監督節奏，增強監督力度，改進監督方式，注重監督實效，積極調動各方力量開展協商式監督，做到既堅持政治原則，把握政治方向，又敢于監督、善于監督。三是要圍繞中心突出重點開展監督工作。人民政協協商式監督的范圍廣泛、內容繁多，但實際運行中不可能面面俱到。因此，要突出重點，圍繞國家重大方針政策的貫徹執行以及黨和政府的中心工作開展監督。要把人民政協參與黨委和政府中心工作與推動政協協商式監督有機結合起來，寓監督于參與之中。準確把握好參與的“度”, 履行好監督的“責”。對于重點監督議題，政協要主動向黨委和政府匯報，爭取黨委、政府的支持，同時要主動加強與相關職能部門的聯系，積極溝通協調，以“說得對”為價值遵循，以務實的精神和切實可行的建議贏得支持，確保人民政協協商式監督與黨委、政府的中心工作同頻共振。

（二）增強意識，以凝聚合力發揮監督實效。一是要切實提高黨委政府協商意識。在人民政協協商式監督各主體中，黨委、政府占據著主導地位。因此，要發揮協商監督實效，首先就要從思想層面深化黨委、政府及其工作人員對協商監督的重要性和必要性的認識。在黨委、政府的干部培訓和理論學習活動中，應將包括協商監督在內的人民政協知識納入培訓學習內容，從而引導黨政干部特別是主要領導干部自覺樹立協商民主意識，從推進社會主義民主政治發展和提高黨的執政能力、鞏固黨的執政地位的角度，以高度的政治責任感去認識和支持人民政協協商監督工作。二是要著力提高政協委員參與協商監督的履職能力。提高委員的履職能力、優化委員隊伍素質是政協的一項長期的任務，也是推動協商監督工作的著力點。要對委員有針對性地開展系列培訓、學習討論等活動，使委員了解人民政協協商監督的目的、意義和作用，掌握協商監督活動的特點與規律，增強工作熱情和主觀能動性。要把調查研究作為開展協商監督的基本功，不斷提高調查研究的能力和水平，使所提出的意見準確、科學和可行，以“言之有據、言之有理、言之有度、言之有用”的真知灼見來提高意見、建議的采用率，增強協商監督實效。三是要注重強化普通群眾協商監督意識。群眾的監督意識與協商式監督的效果有著密切聯系，一方面，群眾監督為協商監督提供價值基礎。另一方面，協商式監督為群眾監督提供有效渠道。從某種意義來說，沒有群眾廣泛的參與，也就很難有真正的民主監督。因此，要大力增強群眾的協商監督意識，充分調動群眾參與協商監督的積極性，在與群眾的互動中夯實社會基礎，反映民生民情。從而充分發揮人民政協協商式監督的效力，形成全社會參與協商監督的合力。

（三）完善機制，以制度建設保障監督實效。一是要落實知情明政機制。知情是監督的基礎，如果不能知情明政，無論是協商式監督還是參政議政，必然都是無的放矢，導致監督不精準，建言不到位。在開展協商監督活動中，黨委、政府要充分保障人民政協組織和政協委員的知情權，細化政情通報時間、內容、方法和程序。讓政協組織和政協委員第一時間了解政務動態和政策精神。對工作中存在的問題、困難和薄弱環節，不回避，不遮掩，主動通報情況，為協商式監督的有效開展提供真實、準確、可靠的信息。此外，政協委員自身也要加強學習，把握履職需要，努力做到了解情況、把握形勢、掌握政策。二是要完善辦理反饋機制。監督的實效在落實，監督的權威也在落實。協商監督的實效性就在于所提出的監督意見、建議是否落到實處、取得良好效果。在信息流動中，反饋環節是最后一環，也是信息是否已經發揮作用的體現。因此，一方面黨委、政府要完善協商監督意見、建議的辦理反饋機制，協調各方力量，認真落實辦理，及時向政協組織反饋辦理進展和辦理結果。另一方面，政協組織也應建立和完善面向委員、界別群眾的協商監督反饋機制，及時將辦理落實情況反饋給有關委員和參與協商監督的界別群眾，以提升委員的履職動力，激發群眾的參與熱情。三是要健全考核評價機制。要建立健全政協組織和政協委員開展協商式監督的績效評估機制，用制度保障協商監督的作用發揮。可每年或每季度對民主監督工作的質量和效果進行一次綜合考核評估，根據考核結果予以表揚激勵和批評通報。對那些獻諍言、講實話、支實招，敢于監督、善于監督、有效監督，在履行協商監督職能中成績突出的政協委員和自覺接受監督、虛心采納意見、切實改進工作的黨政部門進行表彰與獎勵，以達到典型帶動、整體推進民主監督的目的。

（四）拓展渠道，以創新思維增強監督實效。一是要積極探索協商監督新形式。隨著我國經濟社會不斷發展，應更加注重協商監督形式的豐富和創新，進一步拓展協商式監 督渠道。要通過建立健全聽證會制度、對話協商會制度、群眾參與協商監督制度等多種途徑，進一步豐富協商監督形式，擴大協商監督活動的政治參與，促進決策與民意之間的良性互動，為協商式監督增強民意支持，提高人民政協協商式監督的影響力。二是要注重發揮界別的作用。以界別為單位展開活動是人民政協組織的重要特色，充分發揮界別的作用，是發揮人民政協協商式監督實效性的重要渠道。政協在組織各種協商式監督活動中，應以專委會為基礎,加強與各界別聯系和溝通，充分考慮界別工作的特點，注意監督議題的內容與界別的關聯性，在工作中有針對性地安排來自議題所在行業界別的政協委員開展監督。這樣可以很好發揮專委會與界別兩者各自專業優勢，在工作中形成合力。三是要重視發揮網絡監督作用。當前，網絡已經成為政府獲取民意的重要途徑。網絡所具有的開放性和參與性，與人民政協協商式監督有著充分的關聯和契合，兩者具有優勢互補效應。因此，在開展協商監督中，可考慮將重點議題在網上公布，廣泛征求市民的意見和建議，并反饋給承辦部門，以利于更好反映問題。也可將承辦部門的辦復情況在網上公布，接受委員和市民的監督。還可以開通“政協論談”、“民意直通車”、“建言獻策”等欄目，吸引公眾參與，針砭時弊，發表意見和建議。總之，要掌握網絡傳播規律，善于利用網絡監督增強監督實效，拓寬人民政協協商式監督的新渠道。

“協商是方式和原則，監督是手段和途徑，協助黨委、政府解決問題、改進工作、增進團結、凝心聚力是目的”，這是對政協協商式監督時代內涵和本質特征的深刻詮釋。人民政協在我國政治體系中具有特殊地位，協商式監督是其履職盡責的重要方式。新時代下，人民政協協商式監督也必將在推進我國國家治理體系和治理能力現代化，發展中國特色社會主義民主政治的進程中發揮更加重要的作用。

（作者系渠縣政協后勤服務中心主任、研究室主任）