李敬洲：關于提升新時期人民政協協商民主質效的思考

作者： 來源： 發表于：2021年01月01日 文章點擊數：11452

關于提升新時期人民政協協商民主質效的思考

李敬洲

政協協商民主源自中國特殊的革命、建設和改革，是經過中國歷史、中華民族、中國人民檢驗的一種成果的社會管理方式和必然選擇。黨的十八大和十八屆三中全會賦予政協作為社會主義協商民主重要渠道和專門協商機構的重要職責，政協協商民主成為黨領導人民群眾有效治理國家和社會的重要路徑，肩負起尋求最大公約數、畫好最大同心圓、凝聚最強正能量的時代使命。政協協商民主在推進國家治理體系和治理能力現代化、社會主義民主政治不斷發展中具有十分重大的作用。本文將從政協協商民主的作用、面臨的挑戰以及提升協商民主質效三個方面作一淺析。

一、政協協商民主在國家政治生活中發揮的重大作用

人民政協協商民主是我國政治制度所獨有的一種協商民主形式，具有自身的特殊功能，在國家政治建設中也發揮著十分重要的作用。

（一）促進決策科學民主

人民政協協商民主是黨和政府實現決策科學和民主的重要保證，將政協協商納入決策程序，就國家和地方政治、經濟、文化、社會、生態等方面的重大事項在決策之前和決策執行過程中進行協商，這一政治協商的重要原則，在實際操作的程序方面取得了一定的成果，使協商真正能夠與決策有機結合起來，發揮實效、促進民主科學決策。主要是因為：一方面，政協委員來自社會各界，他們知識豐富、閱歷廣博、視野寬闊，其中有一些還是某個領域的專家學者，他們能夠從專業的角度為黨和政府的決策提供針對性意見，并對決策進行前期的分析論證，有利于提高決策的質量和水平。另一方面，各民主黨派、無黨派人士、各族各界代表在人民政協，通過協商民主把各自代表的群體的意見或利益要求表達出來，促使黨和政府決策更加貼近民意和符合客觀實際，從而促進了決策的民主化、科學化、合法化。

（二）促進實現政治穩定

社會主義市場經濟的發展必然帶來社會階層和利益的分化，從而導致公民與政府、階層與階層、公民與公民之間矛盾的涌現，這些沖突的本質是各種利益機制尚未理順，在社會管理上表現為溝通機制的效率低下，以往的利益分配和博弈機制不能完全化解矛盾。現實是社會管理者在積極尋求回應民意，人民群眾也具有強烈的參與社會管理的熱情。二者沖突的解決之道就在發展和完善人民政協協商民主。政協協商民主即制度化的實現了群眾的政治參也有效地實現了社會力量的匯集整合。通過對話、討論、協商的方式，表達自己的意見和觀點，傾聽別人的觀點，社會上持有不同意見的人民在政協協商民主中實現了意見的交換和異議的化解，促成相互諒解、達成共識，最后通過政協政治化、制度化、組織化的安排，將協商的結果提供給黨和政府，使重大政策能夠代表多方利益，照顧多方訴求，從而避免了把利益紛爭、意見沖突帶進重大決策實施過程中，為社會安定和諧埋下隱患。

（三）培育公民政治素養

平等是協商開展的前提和基礎，相互尊重和理性是實現協商出成果的保證，平等與理性是公民合法、理性、高效參與政治活動的基本素養，而高質量的協商活動，是培養這種素質最有效、最直接的方式。在就某個具體問題的協商過程中，盡管各協商主體代表了各自所聯系的人民群眾的利益，意見有所不同甚至相反，但是大家最終的意見都會統一到維護人民群眾根本利益這一基點上來，這使得政協協商成為了一個增強公民對公共利益的責任感的一個過程。除此之外，協商主體要想使自己的意見為黨和政府知曉并被采納，自身是要做很多關于協商的“功課”，如掌握民主的規范和程序，培養寬容和妥協的精神，掌握處理復雜社會、政治關系的技巧，逐漸習慣以理性的方式對待政治問題，這些都最終提高了他們的政治素養。

二、政協協商民主在國家治理體系和治理能力現代化過程中面臨的挑戰

新時期，政協協商民主在中國共產黨的堅強領導下和大力支持下，協商的原則、機制、組織、成果轉化等方面都有了長足發展，但還存在一些問題，影響了政協協商民主作用的發揮。

（一）協商主體不平等

在人民政協協商民主過程中，中國共產黨是政治決策的主體和主導，各民主黨派、無黨派人士、各人民團體和各族各界代表是政治決策的參與者和協助者。參與到協商中的政府職能部門和利訴求人之間的地位也不平等，職能部門是國家管理部門，握有政治資源和權力，而作為個體的利訴求方與之相比存在不平等。參與協商的委員之間還可能存在智力水平、社會關系等方面的差異，從而導致協商結果的不同。

（二）協商程序非法定

中共中央對人民政協協商民主提出了原則性、制度性的安排，為協商的開展提供了指導性的規定。但是，有關規定太籠統，在具體協商中可操性不強，各地都處在摸索前行階段，形式繁雜、質量不高。如，在協商活動如何不被主要領導的個人“靈光乍現”所影響、主題確定上哪些是必須協商的、哪些是可以協商的、哪些又是不能協商的，沒有十分清楚的界定。從協商過程來，提前多長時間告知協商各方、相關主題需要參加的協商主體范圍是什么，協商成果以什么機制反映給黨和政府，其后的辦理落實督查如何操作，對辦理質量高低如何評定等，目前都“無章可循”。

（三）協商能力不足

協商能力有兩層含義，第一層是指協商主體開展協商活動的能力；第二層是指協商結果對黨政決策所產生的影響力。這種能力不足表現在，雖然大多數政協委員都是社會各界的精英人士，知識廣博、閱歷豐富，具備良好的參政議政能力和協商能力，但還是有小部分政協委員缺乏必要的參政議政熱情和能力，這些委員來自體制內部，自身的職責范圍就在政協協商民主的涵蓋范圍，“自己協商自己”讓他們缺少協商的積極性和主動性。有些政協委員是一種“政治安排”，是界別“補缺”，其自身并不具備政協委員的履職條件。還有一些委員因為“錯位”而發揮不出協商能力。如，界別和委員活動小組的劃分未嚴格按照委員的專業領域劃分，導致一些委員在涉及自己專業領域外的協商主題中“說不上話”“建不上言”，更不可能有什么建樹了。協商能力不足還表現為協商與決策之間的低關聯性，協商成果與決策部門的不平等性等，導致協商結果“飄在空中”，長時間都得不到落實。

三、提升新時期人民政協協商民主質效的意見和建議

新時期，人民政協協商民主取得了較大的發展，但是從國家治理體系和治理能力現代化，人民群眾不斷擴大政治有序參與的角度來說，人民政協協商民主還有很大的發展空間，這也是我們孜孜以求，不斷努力的方向。

（一）毫不動搖堅持中國共產黨的領導

“黨領導一切”。中國特色社會主義的本質要求就是堅持中國共產黨的領導，人民政協是黨領導下開展工作的政治組織，政協的協商民主天生帶有黨的基因。只有不斷強化和提升黨的領導，政協協商民主事業才會在正確的道路上，不斷突飛猛進、收獲碩果。習近平新時代中國特色社會主義思想是開展政協協商民主的根本指導思想，全面貫徹落實習近平總書記關于加強和改進人民政協工作的重要思想，就是堅定不移地貫徹黨的基本理論、基本路線、基本綱領、基本經驗和基本要求，充分體現人民當家作主的本質要求和依法治國總體方略。

（二）毫不遲疑推進協商民主法制化建設

依法治國是黨中央確立的基本國策，其目的就是將黨的行政活動納入法制化軌道，人民政協協商民主是在中國特色的民主形式和社會管理手段，依法協商是中國民主政治發展和依法治國戰略的必然要求，也是以人民為中心履職，不斷提高履職質效的法制保障。

確立人民政協在憲法中的地位。憲法是國家的根本大法，是對我國政治體制的總的安排，憲法是建設民主政治的前提和依據，也是協商民主的根本保障，作為制度設計的中國人民政治協商會議僅在《憲法》的序言中提到過一次，即“中國人民政治協商會議是有廣泛代表性的統一戰線組織，過去發揮了重要的歷史作用，今后在國家政治生活、社會生活和對外友好活動中，在進行社會主義現代化建設、維護國家的統一和團結的斗爭中，將進一步發揮它的重要作用。”對人民政協的性質、地位、職能、義務、功能、作用等并無更多更細敘述，這些應當寫入憲法的主體部分，以確保開展政協活動和協商民主活動的有效性。加強政協工作程序立法。政協協商民主活動作為一種政治活動，有其自身的程序，程序的法制化是協商活動開展的好與壞的重要因素。而目前，政協協商民主活動程序上缺少法制規定是一個亟待解決也是必須解決的問題。政協與黨委、人大、政府協商協商的程序也不明確也不規范，政協協商民主程序法的建立將對協商主體、內容、程序，協商成果運用等作出法律規定。只有通過程序立法，政協協商民主才不會流于形式，協商過程才有法可依、協商成果落實才有理有據，辦理結果的評定才有法律的“剛性”。依法保障政協委員發言權。話語權是政協委員的主要權利，也是履職的重要手段，依法保護政協委員的話語權就要切實保護好政協委員的知情權、建議權和言論免責權。知情權和建議權是保護政協委員“有話可說”，政府和職能部門要依法定期向政協組織和政協委員通報經濟社會發展中的重大成就和面臨的問題，使政協委員知曉相關情況，同時針對政協組織和政協委員通過函件、電話、走訪等方式了解相關部門履職情況的權利予以法律支持。言論免責權是保護政協委員不會“因言致禍”，政協委員建言是一種協助黨委政府治理國家的政治安排，其履職行為中發表的意見建議即使不正確，也能受到權力的干擾和迫害，更不應該被視為“異類”而區別對待。

（三）毫不動搖加強人民政協制度建設

改革制度豐富界別組成。根據社會主義市場經濟發展，在新情況中重新界定界別的產生和劃分標準，打破原有的制度和慣例，積極回應新社會階層人士、進城務工人員、農民和大學生群體的參政議政需求。同時擴大協商主題的范圍，把那些為社會建設作出貢獻，而自身利益訴求的聲音很難到達執政者視野的人群納入到協商主體中來，如城市下崗人員、低收入群體等，讓他們在人民政協協商民主中有人員代表，有聲音發出。打破桎梏完善民主決策機制。一方面，要引導政協委員和專委會通過科學方式、篩選確定黨政關心、群眾關注、社會關切的熱點民生問題、事關全局發展的重大決策部署和重大問題開展專題視察、調研，組織撰寫社情民意和提案，向黨委和政府建言獻策，為黨委政府決策科學化、民主化提供參考。另一方面，黨委、政府及其有關部門要依法定期向政協委員通報經濟社會發展情況，讓委員了解發展的成績和不足，為委員參政議政、民主建言提供材料，同時為委員參加相關活動提供條件和便利。常態化完善民主監督。要完善情況互通機制。監督，先有“監”后有“督”，了解情況是發表見解的前提和基礎，政協組織和政協委員與各職能部門之間要建立情況互通機制，只有這樣，政協委員才能有的放矢地開展民主監督工作，被監督部門也才能在增進對政協職能了解的基礎上配合監督工作開展。要完善意見交換機制。高效的意見交換和溝通機制是一條意見建議得到落實辦理的“快速通道”，強化溝通可以對監督工作開展適時微調，抓住重點，瞄準焦點，匯聚合力，靶向突破。要完善信息反饋機制。雙向高效的信息反饋機制一方面及時將意見處理信息反饋給政協組織和政協委員，另一方面也可以對黨、政府及其職能部門處理政協意見形成一定的壓力，增強民主監督的質效。

（四）毫不動搖加強人民政協自身建設

發揮民主黨派作用。民主黨派和無黨派人士在一定程度上代表了執政黨體制外的智力水平和社會資源，對治國理政具有十分重要的意義，充分調動和發揮他們以人民政協為平臺，參政議政的積極性和主動性，是聚合力、提升力、強能力的重要工作。要充分尊重和保障各黨派、無黨派人士在以本黨派和界別身份發表意見建議。保證他們在政協人員的人事安排，筑牢民主黨派和無黨派代表人事在政協履職的組織保障。發揮政協界別優勢。加強界別建設，界別人士來自社會各階層、各方面，他們是黨政扎入基層的神經末梢，他們的聲音代表著社會最全面、最深層的訴求，要充分利用界別在維護人民群眾的根本利益、協調和化解矛盾的作用、廣泛代表和包容的特殊優勢，認真做好團結和統戰工作。發揮委員主體作用。委員是政協履職的主體，決定著政協履職工作黨委滿不滿意、部門配不配合、人民認可不認可。首先是要強化思想政治建設，不斷增強委員履職為民的責任感，以習近平新時代中國特色社會主義思想和關于人民政協重要論述為指導，把思想凝聚一處，把力量擰成一股繩，牢固夯實思想政治基礎；政協委員雖為各界精英，但是人民政協履職自有其政治性、制度性和特殊性，抓好委員的培訓和學習是促使委員盡快進入委員角色，學習掌握調研視察本領，提升建言獻策水平的基本手段；積極為委員履職提供條件，不斷擴大委員的知情權和參政議政范圍，為政協委員履職服好務。

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（作者系市政協研究室調研宣傳科科長、民建達州市委理論委主任）