葉祥金：充分發揮縣級政協在城鄉基層治理中的重要作用

作者： 來源： 發表于：2021年01月01日 文章點擊數：10340

充分發揮縣級政協在城鄉基層治理中的重要作用

達川區政協黨組書記、主席    葉祥金

黨的十九大報告提出，要“發展社會主義協商民主”和“推動社會治理重心向基層下移”，并對發揮社會主義協商民主重要作用和如何提速城鄉基層治理現代化進程作出專門部署，為城鄉探索基層協商民主，健全自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系，指明了方向、開闊了思路、堅定了信心。有效應對經濟新常態給城鄉基層治理帶來的挑戰，推進基層治理體系現代化，毫無疑問，為縣級人民政協賦予了重要角色和使命。

一、縣級政協參與城鄉基層治理的時代使命

基層治理作為國家治理的基礎性環節，既是城鄉居民社會生活共同體的“微細胞”，也是城鄉社會網絡的“微單元”。改革開放以來，中國城鄉格局發生巨大變化，日益呈現出鄉村工業化、村落城鎮化和農民市民化的新趨勢，城鄉治理面臨著城市、農村內部融合難、群眾主動性和參與度不高、基層組織服務能力不足、基層社會治理主體分散以及缺少協同等問題。而這些問題都與城鄉基層治理息息相關。中央《關于加強社會主義協商民主建設的意見》明確指出，推進國家治理體系和治理能力現代化，要按照協商于民、協商為民的要求，穩步開展基層協商。

基層協商民主，是社會主義協商民主體系中，最基礎的一個社會層級協商，其核心是保障和支持群眾通過自由平等對話磋商，更加廣泛地直接參與村級事務決策、管理和監督，促進城鄉基層組織與人民群眾之間、城鄉不同利益主體之間在基層治理中的良性互動，使民智民意更好地貫徹決策始終。盡管基層協商民主讓群眾找到了“感覺”，取得了一定實效，但客觀來看，面對新形勢新要求，基層協商民主面臨一些困境和問題，亟待解決。一是協商基礎相對薄弱。以達川區為例，隨著時代變遷與經濟發展的加快，達川已成為“候鳥型”城市，常年有60%以上的人在外創業，留在農村的群體以“386199”部隊為主，民主意識淡薄，部分村組缺乏協商“精神領袖”，缺少振臂一呼、眾人云集響應的成效，導致城鄉治理滯后受阻。二是協商服務能力虛弱。目前，基層組織由于財力、物力、人力、權利等因素的約束，服務農村、社區能力虛弱，即使有些鄉鎮、農村和社區經協商制定了公共政策，作出了重大決策，也因事后難以落實責任和有效組織實施，而難以全面推動基層開展協商民主工作。三是協商制度執行軟弱。在城鄉治理過程中，有的協商流于形式，征求意見、交流溝通變成了組織方的通報，協商群體呈被動接受狀態；有的協商范圍、程序彈性比較大，難以操作；有的為了追求協商結果的一致性，往往是誰的實力強誰說了算，導致協商到最后功敗垂成、無功而返。

習近平總書記指出：“人民政協是國家治理體系的重要組成部分。”黨的十九屆四中全會精神和中央政協工作會議對如何把人民政協制度優勢轉化為國家治理效能提出了明確要求。近年來從全國到地方，特別是縣級政協或主動或協商不斷參與到基層治理中來，以協商民主為前提以專題協商、對口協商、提案辦理協商等多種方式參與到基層治理活動中來，充分發揮其政治協商、民主監督、參政議政職能，積累了一定的經驗，在城鄉治理體系中扮演著重要的角色。實踐證明，縣級政協在參與和創新社會治理的過程中能夠發揮積極和廣泛的推動作用，推進基層協商民主向高層次邁進。在基層治理中，縣級政協有著巨大的潛力和優勢：

一是結構性優勢。政協和其他社會組織相比，是由界別組成的，是不同社會階層和不同社會群體共同參與的，界別成員都來自本地區，對所屬地區發展情況、政策落實情況、其界別的社會發展狀況非常熟悉，對本領域的動態及其發展趨勢惠及有研究，彼此之間對地區的社會問題容易形成共識，更加容易參與并融入到基層治理中來，有效解決基層治理中協商基礎薄弱的問題。這是基層協商所能達到的最佳效果，也是政協協商參與基層協商的手段之一。

二是凝聚力優勢。政協具有巨大的包容性，其組成單位包括各參政黨、界別、各族各界代表人士，其人才來源廣泛。同時由于政協的組織性強，能夠把系統全面了解到的社會各界的訴求進行梳理和完善，可以進行針對性或前瞻性的進行集中和反饋。政協重點強調的是協商的過程，通過共同協商、共同探討來體現決策的民主性。對縣級政協而言，覆蓋著某一地區各個階層和群眾中的骨干代表人士，在政協這一平臺上，將黨委和政府與社會各階層人士、群眾的智慧和力量匯聚到城鄉治理上來，同時在社會發展的過程中形成一個最有利的共識。也就是說，政協在城鄉經濟社會發展中始終保持著良好的狀態、始終與社會緊密相連、始終為推動社會進步提供政治保障。這也為推動城鄉基層治理逐步有序的完善提供了必要的保障。

三是渠道性優勢。對于地方而言，政協作為“四套班子”之一，其政治地位較高。在政協全體會議期間或全體會議閉會期間，政協的各組成單位和政協委員都可以向黨委、政府提出提案、建議案等，也可以就所關心關注的問題，進行視察、調研，與有關單位溝通、協商，要求其對一些事件、情況等進行通報。涉及的部門應十分關注工作或提案，安排專人專門辦理或接待，使政協委員或黨派、界別等能夠及時了解情況，進行民主監督。通過政協平臺，城鄉基層治理從制度到程序再到方法能夠獲得進一步完善和創新，確保了社會各主體參與到基層治理的有序性，在一定程度上鼓勵了社會多元主體參與公共事務管理的公共決策的信心，提供了組織保障。

二、縣級政協參與城鄉基層治理的邊界范圍

習近平同志在中央政協工作會議上指出：“人民政協作為統一戰線的組織、多黨合作和政治協商的機構、人民民主的重要實現形式，是社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構，是國家治理體系的重要組成部分，是具有中國特色的制度安排。”人民政協的這一性質和職能范圍為縣級政協在基層治理中作用發揮劃定了邊界范圍。

一是必須旗幟鮮明地講政治。縣級政協必須堅持黨的領導，在黨的領導下開展工作，始終要增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”；積極配合黨委政府中心工作，絕不能挑戰中國共產黨的權威和領導地位；始終要貫徹落實黨委的重大決策部署，圍繞黨委中心工作，服務大局；始終要充分發揮黨委的政治核心作用、基層黨組織的戰斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用。唯有如此，縣級政協參與基層治理工作才能更有成效，縣級政協在基層治理中的積極作用才能凸顯。

二是必須體現人民當家作主。政協協商參與基層治理是我國基本政治制度的外在表現，都是我國政治生活中發揚社會主義民主的重要形式，是保證人民當家作主的重要制度設計，充分體現了我國社會主義民主的特點和優點。形式上是發揮黨委政府聯系社會各界的紐帶作用，發揮其政治地位超脫的獨特優勢，既不能完全迎合黨委政府，也不能成為民粹主義向黨委政府施壓的工具，而應保持政協的工作獨立性，實現黨委政府和基層群眾緩沖地帶以及黨委政府工作民主監督的獨特作用，鞏固和提高我國政治體制合法性；內容上是社會關注的、群眾關心的重要問題，注重問需于民、問計于民、問效于民；效果評價上是以群眾滿意不滿意、群眾答應不答應作為依據。

三是必須堅持依法依章履職。政協作為“最具廣泛的代表性和最大政治包容性的組織”，其在國家治理體系中的地位便是聯系國家權力體制外各種社會力量的制度化平臺。縣級政協在參與基層治理過程中，必須保持而不能改變這種地位。縣級政協不是地方權力機關，也不是地方決策機關，更不是地方黨委政府決策的執行機關，它只是一個聯系黨委政府和社會各界的平臺、一個專門協商機構。政協協商無論形式如何多樣，不能超越政協組織的基本性質，不能在追求“共性”中混同其他、失去自我。具體工作中，應該做到三忌：第一，忌協商主體越俎代庖。人民政協是社會主義協商民主的重要渠道，但不是唯一渠道；人民政協是專門協商機構，但不是牽頭協商機構。國家政治生活中紛繁復雜的大事小情需要協商的，協商主體在中共中央印發的《關于加強社會主義協商民主建設的意見》中明確，應理清哪些由政協組織搭臺協商，哪些由政協委員參與協商，哪些政協只是關注不用參與，既不能缺位，也不能越位；第二，忌協商形式畫蛇添足。七個協商渠道，都是為了發揚民主、推動工作。人民政協是專門協商機構要專出特色、專出優勢，不能在其他協商形式上貼標簽。政府協商或基層協商能夠做得了、也做得好的，政協就沒有必要搭張桌子、擺個牌子、做做樣子、寫篇稿子說政協又做了啥子去刷存在感；第三，忌成果轉化強加于人。既然是協商，主體須平等。片面強調“我是對的，你必須接受”，這不是民主，而是專制。政協組織不求說了算，但求說得對。政協協商成果的轉化，應按相關程序辦理，對政協協商中提出的建議不能強行要求別人接受，更不能憑資格老、胡子長在協商現場“排兵布陣、調兵遣將”。

三、縣級政協參與城鄉基層治理的實現途徑

黨政工作開展到哪里，政協工作就應該延伸到哪里；群眾的需求在哪里，委員的工作就要延伸到哪里。縣級政協應當也能夠在新時代城鄉基層治理中發揮自身獨特作用。

（一）要有“旗幟鮮明講政治”的站位

堅持中國共產黨的領導，是人民政協必須恪守的根本政治原則，也是政協事業行穩致遠的根本保證。發揮好政協黨組作用，擔負起實現黨對人民政協領導的政治責任，嚴格執行重大問題請示報告制度，堅決貫徹落實中央大政方針、省委、市委、區委決策部署和對政協工作的要求。

一是緊跟核心對標看齊。提高政治站位，增強“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護”，切實把實現黨的政治領導、思想領導、組織領導落實到政協工作各方面和全過程。切實加強政協系統黨的建設，壓實政協黨組的主體責任，深化黨建工作與業務工作一并推進、相互促進。

二是緊扣中心服務大局。找準政協圍繞中心、服務大局的結合點和切入點，在履職過程中不折不扣貫徹落實中央和省委、市委、黨委各項工作部署，做到黨委想什么，政協謀什么；政府干什么，政協幫什么；群眾盼什么，政協議什么。努力發揮協商民主的優勢，把社會各界的智慧和力量凝聚到黨委和政府的中心工作上來；發揮智力密集的優勢，堅持問題導向，圍繞黨委政府的重點工作，積極建言獻策，獻計出力；發揮民主監督的優勢，強化監督力度、提升監督實效，促進黨委政府各項決策部署落在實處。

三是緊張狀態一線發力。站在黨的工作的“一線”高點定位，深刻認識人民政協處在凝心聚力第一線、決策咨詢第一線、協商民主第一線、國家治理第一線，是黨和國家一線工作的重要組成部分，確保黨的政治工作在政協不降標。站在區域大局的“一線”精準履職，引導政協各參加單位和廣大委員在精神上保持“一線”狀態，工作上保持“一線”作為，要求上保持“一線”標準，圍繞高質量發展，把服務大局的聚焦點對得更準、與中心工作貼得更緊，與群眾關切靠得更近。站在服務保障的“一線”強化擔當，在縣級政協機關大力營造想為、敢為、善為的工作氛圍，強化機關干部“一線”擔當意識，推動政協的履職和機關工作質量大提升。

（二）要有“開展工作一盤棋”的思想

在當地黨委的領導下積極發揮職能，把各方智慧和訴求通過政治協商轉化為黨委政府的決策智慧和主張、把黨委政府決策通過政治協商轉化為各界群眾的共識、將協商成果妥善轉化為推動黨委政府科學決策、民主決策、依法決策和工作部署的重要依據上。要圍繞中心，服務大局，為地方經濟和社會發展當好參謀。

一是認真組織開展調研視察工作。調查研究是政協委員履行職能的一項基礎性工作，視察是政協委員參政議政的重要形式。因此，要以黨委想辦的、政府想干的、群眾期盼的、最大的民生工程、最大的發展政協有條件有能力做好的課題為基本原則，精心選擇帶有綜合性、全局性、前瞻性的重大課題，組織力量開展發展生態經濟、旅游經濟上、脫貧攻堅等開展調研視察，機遇，全方位提升城鄉統籌的水平。在開展活動時要注重突出專業優勢，切實把專家委員和相關界別的專家學者吸收、組織到調查研究、委員視察、對口協商、形成提案、反映社情民意等工作中，努力把他們的知識、經驗和智慧轉化為專委會的工作優勢，體現專委會工作的特色。組織委員深入基層，積極做好政策法規宣傳、促進社會公益事業、幫助困難群體、反映社情民意等有助于社會民生的各項工作，協助基層黨委政府解決好涉及群眾切身利益的一些熱點、難點問題，并充分發揮政協協商職能，使基層群眾能有機會在黨委政府決策時充分發表自己的觀點想法并能得到黨委政府的及時反饋。

二是認真抓好提案工作。政協提案是政協履行民主監督職能的一種主要方式和經常性工作。專委會要引導和組織政協委員積極撰寫涉及民生疾苦、受眾面廣的提案，書寫的提案要有問題、有分析、有建議，同時扎實做好提案督辦工作，促進提案成果轉化，辦成好事、實事。

三是積極反映社情民意。反映社情民意是政協履行職能的一項重要的經常性工作。政協專委會要通過組織調研視察、情況通報、專題討論、學習座談等方式，圍繞地方發展大局，針對社會發展的新矛盾、民本民生的新問題、人民群眾的新意向，收集來自委員活動中的社情民意和意見建議，并及時梳理，撰寫有思想、有觀點、有價值、有分量的社情民意信息，為黨委、政府科學決策提供依據。

（三）要有“打鐵還需自身硬”的本領

作為協商民主重要渠道和專門機構，在推動基層社會治理方面，地方政協有協商經驗、有協商機構、有協商力量、有協商載體、有協商成果轉化途徑，可以充分發揮政協的渠道優勢，更好的參與基層治理工作。

一是抓好專業化建設。要培養專業精神。七種協商民主形式，只有政協一家是專門從事以協商為主職主業的工作，培養專業精神，這是加強專業化建設首先要解決的問題；要提升專業能力。切實加強專業學習培訓，優化專委會人員配備，建立富有政協特色的應用型智庫和參政議政人才庫，努力提高工作專業化水平；要制定專業標準。對專門協商機構產出的成果要有專業評價標準。建立專業的質量評價標準和方法。加強對調研視察、協商議政活動、提案、社情民意信息等工作的考核，不斷提高政協工作的制度化、規范化、程序化水平。值得一提的是，委員的“挫折教育”也是專業化建設的內容之一。政協委員圍繞某一問題進行圣誕、交流、研討，最后形成一定的共識和意見，也只是供決策部門參考，對策的影響是間接的。這在某種程度上會造成委員的“挫敗感”。因此，要引導委員在思想上做好承受一次又一次失敗的準備，不在于“說了算”，而在說堅持本真、堅守事實，是對公共政策作出的理性建言，敢于發言就是履職，就是專業，就是委員的履職本真。

二是抓好程序化建設。一個完整的協商程序，有四個要素：協商主體，即誰來參加協商；協商客體，即協商的內容是什么；協商方式，即如何組織協商，包括協商的時間、地點、步驟等；協商的效力是什么，即協商的結果具備不具備約束力，如果有，那應當具有什么樣的約束力、對哪些人有約束力。一個正義的程序具有這樣兩個基本特征：第一，要去前提。也就是說，不允許一方為另一方設置前提。換而言之，就是不能限制彼此討論的話題或議題，也不能限制另一方的活動。第二，要非決定。也就是說，程序的結果，應當以各方在共同接受的程序框架或程序規則下達成的共識為基礎，不能預先確定程序的結果，也不允許一方將自己的觀點強加給另一方。人民政協協商民主實踐過程，就是在協商程序中如實體現兩個特征的過程。政協協商參與到基層治理的價值，就在于用公共理性引導多元、分歧、差異帶來的沖突，通過對話、溝通和交流，包容尊重少數人的意見建議，逐步形成共識，從而作出更加理性和大多數人認同的決策。

三是抓好優勢化建設。每一個地方都有自己的發展優勢和資源稟賦，但是在一個開放變化的新時代，沒有任何優勢是一成不變的，稍一疏忽，優勢可能會喪失殆盡，需要培養以變化的眼光看待優勢的能力。因此，適時組織界別委員外出學習、考察，借鑒先進經驗，增長工作見識，進一步提高他們懂政協、會協商、善議政的能力和水平，推動地域經濟發展，同時，各專委會要加強相互之間的協作與配合，形成整體合力，發揮整體作用。