李傳松、佘生梅：論人民政協(xié)在多省市結(jié)合部基層治理中的作用

作者： 來(lái)源： 發(fā)表于：2021年01月01日 文章點(diǎn)擊數(shù)：5583

論人民政協(xié)在多省市結(jié)合部基層治理中的作用

——基于萬(wàn)源市基層治理的調(diào)查與思考

李傳松   佘生梅

【摘  要】人民政協(xié)是協(xié)商民主的專門協(xié)商機(jī)構(gòu)，是國(guó)家治理體系的重要組成部分，具有不可替代的制度優(yōu)勢(shì)和治理效能。基層治理是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有機(jī)組成部分和重要基礎(chǔ)，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須緊緊依靠基層、聚力建強(qiáng)基層。相比而言，多省市結(jié)合部基層治理面臨著化解矛盾糾紛較為困難、凝聚治理共識(shí)難度較大、治理思維理念較為落后及跨行政區(qū)劃的合作治理機(jī)制不完善等諸多特定挑戰(zhàn)，致使治理難度更大。因此，人民政協(xié)要圍繞黨中央對(duì)政協(xié)工作作出的重大部署和提出的新要求，充分發(fā)揮協(xié)商民主、參與決策、民主監(jiān)督和凝聚共識(shí)等重要作用，將人民政協(xié)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為多省市結(jié)合部基層治理效能，推進(jìn)多省市結(jié)合部基層“協(xié)商”治理、“科學(xué)”治理、“規(guī)范”治理和“多元”治理。

【關(guān)鍵詞】政協(xié)；多省市結(jié)合部；基層治理；作用

基層是國(guó)家治理的最末端和服務(wù)群眾的最前沿。推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須把重心落到基層。習(xí)近平指出：“社會(huì)治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)，社區(qū)服務(wù)和管理能力強(qiáng)了，社會(huì)治理的基礎(chǔ)就實(shí)了。”［1］基層對(duì)國(guó)家治理與構(gòu)建和諧社會(huì)具有十分重要的意義。習(xí)近平指出：“夯實(shí)基層基礎(chǔ)，有利于形成強(qiáng)大的社會(huì)凝聚力，逐步筑牢穩(wěn)定合理的社會(huì)結(jié)構(gòu)。”［2］黨的十九屆四中全會(huì)《決定》明確指出，要“構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局”。多省市結(jié)合部區(qū)位特殊，基層治理難度更大、挑戰(zhàn)更多，是基層治理的薄弱環(huán)節(jié)。構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須補(bǔ)齊多省市結(jié)合部這塊“短板”。人民政協(xié)是具有中國(guó)特色的政治組織和民主形式，是國(guó)家治理體系的重要組成部分，在基層治理中具有不可替代的制度優(yōu)勢(shì)和治理效能，因此，在多省市結(jié)合部基層治理實(shí)踐中，必須充分發(fā)揮人民政協(xié)的重要作用。

一、人民政協(xié)的制度優(yōu)勢(shì)和治理效能

人民政協(xié)是中國(guó)共產(chǎn)黨運(yùn)用馬克思主義基本原理指導(dǎo)中國(guó)實(shí)踐的偉大創(chuàng)舉，是立足中國(guó)實(shí)情、根植優(yōu)秀的中華文明根基的基本政治制度，是具有中國(guó)特色的制度安排，具有獨(dú)特的制度優(yōu)勢(shì)和治理效能。習(xí)近平總書記指出:“人民政協(xié)是中國(guó)共產(chǎn)黨把馬克思列寧主義統(tǒng)一戰(zhàn)線理論、政黨理論、民主政治理論同中國(guó)實(shí)際相結(jié)合的偉大成果，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)各民主黨派、無(wú)黨派人士、人民團(tuán)體和各族各界人士在政治制度上進(jìn)行的偉大創(chuàng)造。”“70年的實(shí)踐證明，人民政協(xié)制度具有多方面的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。”［3］黨的十九屆四中全會(huì)明確指出，在堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中，要充分發(fā)揮人民政協(xié)作為政治組織和協(xié)商民主的效能。為深入貫徹落實(shí)黨的十九屆四中全會(huì)決定，充分發(fā)揮政協(xié)制度優(yōu)勢(shì)并把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，首先要明確政協(xié)的制度優(yōu)勢(shì)和治理效能所在。

（一）能廣泛凝聚共識(shí)、尋求最大公約數(shù)

“統(tǒng)一戰(zhàn)線”是中國(guó)革命的一個(gè)基本特點(diǎn)，是中國(guó)革命的主要陣線，是中國(guó)革命勝利的必備法寶。統(tǒng)一戰(zhàn)線把重大政策舉措與基本制度安排有機(jī)結(jié)合在一起，是我們黨政治視野寬廣、政治智慧高超的生動(dòng)體現(xiàn)，是具有中國(guó)特色、適合中國(guó)國(guó)情的制度安排。人民政協(xié)正是誕生于黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線理論直接指導(dǎo)下，與統(tǒng)一戰(zhàn)線理論有著很強(qiáng)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性。“人民政協(xié)是最廣泛的愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”，這是對(duì)人民政協(xié)的性質(zhì)定位，也是充分彰顯人民政協(xié)制度優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)。人民政協(xié)作為“最廣泛的愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”的制度優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在人民政協(xié)工作的方方面面。中國(guó)共產(chǎn)黨歷來(lái)重視發(fā)揮政協(xié)制度的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，特別是黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視人民政協(xié)事業(yè)的發(fā)展和發(fā)揮人民政協(xié)制度的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，習(xí)近平總書記深刻論述了人民政協(xié)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。習(xí)近平指出，人民政協(xié)“代表性強(qiáng)、聯(lián)系面廣、包容性大”，可以通過(guò)調(diào)動(dòng)社會(huì)各界力量“為改革發(fā)展出實(shí)招、謀良策”，“為改革發(fā)展添助力、增合力”。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“要充分發(fā)揮人民政協(xié)專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的作用，通過(guò)廣泛多層制度化的政協(xié)協(xié)商，“尋求最大公約數(shù)”“著力增進(jìn)共識(shí)、促進(jìn)團(tuán)結(jié)”。這些優(yōu)勢(shì)聚焦一條主線，即充分發(fā)揮人民政協(xié)制度優(yōu)勢(shì)，能廣泛凝聚共識(shí)，形成最大公約數(shù)，用制度體系保障人民當(dāng)家作主和推進(jìn)國(guó)家治理，把最廣泛的愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線轉(zhuǎn)化為政治效能和社會(huì)效能。

（二）推進(jìn)中國(guó)新型政黨制度建設(shè)、加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)

中國(guó)共產(chǎn)黨始終踐行馬克思主義政黨理論，才能取得勝利并長(zhǎng)期執(zhí)政，在領(lǐng)導(dǎo)和團(tuán)結(jié)各階級(jí)、階層、黨派、團(tuán)體堅(jiān)持奮斗的實(shí)踐中，形成了新型的中國(guó)政黨制度。2018年3月4日，習(xí)近平總書記深刻闡釋了中國(guó)新型政黨制度，用三個(gè)“新就新在”對(duì)人民政協(xié)制度作出鮮明論斷：人民政協(xié)制度新型政黨制度。這為我們深刻把握人民政協(xié)制度的豐富內(nèi)涵和充分發(fā)揮其制度優(yōu)勢(shì)，明確了思路。人民政協(xié)制度是中國(guó)新型政黨制度的集中體現(xiàn)，其最大優(yōu)勢(shì)是堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)推進(jìn)中國(guó)新型政黨制度建設(shè)和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)集中表現(xiàn)在：人民政協(xié)作為專門協(xié)商機(jī)構(gòu)，對(duì)踐行黨的群眾路線具有獨(dú)特作用。協(xié)商民主是人民政協(xié)的核心要義，是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的集中體現(xiàn)，更是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式。人民政協(xié)作為專門協(xié)商機(jī)構(gòu)，其功能集中表現(xiàn)為把黨的群眾路線優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為協(xié)商民主優(yōu)勢(shì)。通過(guò)多渠道、多形式的民主協(xié)商，堅(jiān)持“有事好商量、眾人的事情由眾人商量”，能廣泛匯聚群眾智慧，廣泛調(diào)動(dòng)人民群眾參與國(guó)家治理的積極性，強(qiáng)化黨同人民群眾的密切聯(lián)系，為黨的領(lǐng)導(dǎo)奠定堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。從本質(zhì)上講，人民政協(xié)協(xié)商民主與黨的群眾路線具有高度的契合性與融合性。政協(xié)協(xié)商民主的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)和強(qiáng)大生命力在于推動(dòng)黨的群眾路線更高效地實(shí)施，有助于鞏固平等合作的政黨關(guān)系，強(qiáng)化中國(guó)新型政黨制度建設(shè)動(dòng)力。新型政黨制度“領(lǐng)導(dǎo)、合作、商量”的三大要素，都必須依托人民政協(xié)制度，必須充分激發(fā)人民政協(xié)的制度優(yōu)勢(shì)和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的功能。依托人民政協(xié)制度平臺(tái)，才能使中國(guó)共產(chǎn)黨與各民主黨派和無(wú)黨派人士親密合作、榮辱與共、相互尊重、平等協(xié)商。中國(guó)新型政黨制度建設(shè)前景廣闊，政治生態(tài)獨(dú)特，賦予人民政協(xié)制度豐富的制度內(nèi)涵和強(qiáng)大的制度活力。

（三）發(fā)揮中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治獨(dú)特的制度優(yōu)勢(shì)，保障人民當(dāng)家作主

統(tǒng)一戰(zhàn)線理論和馬克思主義政黨理論的精髓都是民主政治。就其本質(zhì)而言，民主是一種政治制度。社會(huì)主義民主是人民當(dāng)家作主的國(guó)家制度。在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過(guò)人民群眾為實(shí)現(xiàn)民主政治的不懈奮斗，在實(shí)踐中應(yīng)運(yùn)而生了“人民代表大會(huì)制度和人民政協(xié)制度”這兩種有利于人民當(dāng)家作主的政治制度。這兩種民主政治制度在形式上互為補(bǔ)充、相得益彰，一同構(gòu)成中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治制度的本質(zhì)特征和內(nèi)在優(yōu)勢(shì)。人民代表大會(huì)制度以選舉民主為核心內(nèi)容和根本形式，人民政協(xié)以協(xié)商民主為核心內(nèi)容和根本形式。選舉民主和協(xié)商民主相互聯(lián)系、互為補(bǔ)充，是“中國(guó)特色社會(huì)主義民主”的最本質(zhì)特征和最突出優(yōu)勢(shì)。“協(xié)商立國(guó)—協(xié)商建國(guó)—協(xié)商治國(guó)”的發(fā)展歷程，充分彰顯了人民政協(xié)制度的獨(dú)特政治優(yōu)勢(shì)和制度優(yōu)勢(shì)。習(xí)近平總書記在深入總結(jié)中國(guó)式民主的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和梳理人民政協(xié)發(fā)展脈絡(luò)的基礎(chǔ)上，創(chuàng)造性地提出：“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦。”“人民政協(xié)是具有中國(guó)特色的制度安排，是社會(huì)主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)。”［4］充分發(fā)揮人民政協(xié)政治優(yōu)勢(shì)和制度優(yōu)勢(shì)，可推進(jìn)“有事好商量、眾人的事情由眾人商量”的人民民主落實(shí)，推進(jìn)“中國(guó)特色社會(huì)主義民主”的發(fā)展更加規(guī)范、更加科學(xué)，保障人民當(dāng)家作主。

二、多省市結(jié)合部基層治理面臨的主要挑戰(zhàn)

多省市結(jié)合部是特殊的地理單元，是以省（市）級(jí)行政邊界為起點(diǎn)，向省（市）級(jí)行政腹地延展的特殊區(qū)域，是整個(gè)行政區(qū)劃體系的重要組成部分。正是因?yàn)閰^(qū)位特殊，省市間人員往來(lái)頻繁，人員結(jié)構(gòu)多元，利益關(guān)系復(fù)雜，易引發(fā)矛盾糾紛，致使其基層治理的難度更大，面臨更多挑戰(zhàn)。本文基于對(duì)地處川陜渝三省市結(jié)合的萬(wàn)源市基層治理現(xiàn)狀的調(diào)查與思考，對(duì)其基層治理面臨的挑戰(zhàn)進(jìn)行分析，進(jìn)而說(shuō)明多省市結(jié)合基層治理是我國(guó)基層治理的“短板”，必須加大治理力度。

（一）化解矛盾糾紛較為困難

多省市結(jié)合部本就利益群體或階層多樣化，利益關(guān)系存在交叉重疊，是易引發(fā)矛盾糾紛的特殊地帶。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)主要社會(huì)矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)?span>“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，原有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)也在逐步瓦解，新時(shí)代要推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，這就致使產(chǎn)生了各種新的利益群體和階層，且這些群體或階層的利益訴求日益多樣化和多元化。正是因?yàn)檫@些新的利益群體、利益訴求是新產(chǎn)生的，基層治理實(shí)踐中，解決這些問(wèn)題的制度規(guī)范不夠完善和健全，化解這些矛盾的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不夠豐富，致使部分矛盾問(wèn)題長(zhǎng)期得不到化解。同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中，涉及人民群眾的切身利益的涉法涉訴、環(huán)境污染、安置補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題矛盾和糾紛也在不斷增多，且這些矛盾糾紛很難在短時(shí)間內(nèi)得到有效化解，給基層治理提出了新的難題，制約基層治理現(xiàn)代化的有序推進(jìn)。以萬(wàn)源市為例，地處川陜渝三省市結(jié)合部，且曾是國(guó)家級(jí)貧困縣（市），因重慶市與四川省在惠農(nóng)、綜合治理及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入力度等方面存在較大的政策差異，部分萬(wàn)源市群眾則以重慶的政策為標(biāo)準(zhǔn)，致使出現(xiàn)了不合法婚姻、河長(zhǎng)制責(zé)任推諉等一系列問(wèn)題，且這些問(wèn)題直接關(guān)系人民群眾的切身利益，因此化解矛盾的難度較大。

（二）凝聚治理共識(shí)難度較大

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、社會(huì)結(jié)構(gòu)的變動(dòng)及人民群眾受教育程度的提高，人民群眾的思想觀念發(fā)生了巨大變化，維護(hù)自身權(quán)益的意識(shí)明顯增強(qiáng)，利益訴求日漸多元和多樣。習(xí)近平指出：“現(xiàn)在，社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)，利益格局深刻調(diào)整，思想觀念深刻變化，凝聚改革共識(shí)難度加大，統(tǒng)籌兼顧各方面利益任務(wù)艱巨。這就更需要我們下功夫去凝聚共識(shí)。”多省市結(jié)合部盡管在堅(jiān)持加強(qiáng)基層治理這個(gè)問(wèn)題上全社會(huì)是有廣泛認(rèn)知的，但人員結(jié)構(gòu)多元、利益格局和關(guān)系更為復(fù)雜，人民群眾的現(xiàn)實(shí)需求更加多養(yǎng)化，使得凝聚共識(shí)的難度加大。以萬(wàn)源精準(zhǔn)脫貧工作為例，重慶市與四川省異地搬遷等政策不同，萬(wàn)源市部分非貧困戶則以重慶的政策為標(biāo)準(zhǔn)，要求自己被納入異地搬遷范圍，進(jìn)而獲得政策優(yōu)惠，而使得萬(wàn)源市精準(zhǔn)脫貧政策共識(shí)凝聚難度大。以2020年的新冠肺炎疫情防控等工作為例，因萬(wàn)源市地理位置特殊，省市間人員流動(dòng)性大，工作開(kāi)展中，部分群眾未能充分認(rèn)識(shí)到新冠肺炎疫情的嚴(yán)重性，便離開(kāi)萬(wàn)源本地，這就加大了萬(wàn)源凝聚疫情防控共識(shí)的難度，從而使得疫情防控工作難度更大。

（三）治理思維理念較為落后

多省市結(jié)合部往往地處本省的邊緣地帶，與其他省市交界或接壤，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相對(duì)滯后，與此同時(shí)基層治理思維、理念也相對(duì)封閉和落后。致使部分地區(qū)在基層治理的實(shí)踐中，沒(méi)有真正堅(jiān)持“以人民為中心的發(fā)展思想”，“官本位”思想較強(qiáng)，把治理等同于管理，主動(dòng)服務(wù)、主動(dòng)作為的意識(shí)和理念缺乏，致使基層治理“走過(guò)場(chǎng)”、“敷衍塞責(zé)”現(xiàn)象明顯。2020年5月10日，萬(wàn)源市全媒體直播節(jié)目《陽(yáng)光問(wèn)廉》播出的“解決群眾身邊事、提升服務(wù)滿意度”，反映的正是基層治理中存在的問(wèn)題。萬(wàn)源市謀政協(xié)委員作為特邀點(diǎn)評(píng)專家，在現(xiàn)場(chǎng)點(diǎn)評(píng)指出：“本期節(jié)目反映的正是萬(wàn)源市個(gè)別部門、個(gè)別鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府在基層治理中的慢作為、不作為現(xiàn)象，出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)的處理方式簡(jiǎn)單粗暴，將責(zé)任甩給基層，將問(wèn)題成為問(wèn)題。讓基層干部多跑路是常態(tài)，基層干部把時(shí)間浪費(fèi)在跑路上了，基層干部辦好事、辦實(shí)事的時(shí)間縮短了。這說(shuō)明基層治理中沒(méi)有真正做到‘急群眾之所急，想群眾之所想’，沒(méi)有真正做到為民排憂、為民解難，使得基層治理中出現(xiàn)的問(wèn)題無(wú)法根治。”這一點(diǎn)評(píng)直擊問(wèn)題要害，引起了強(qiáng)烈反響。

（四）跨行政區(qū)劃的合作治理機(jī)制不健全

多省市結(jié)合部涉及省市間多方主體的利益，要切實(shí)提高基層治理能力和治理效果，必須靠完善的治理機(jī)制來(lái)保障。就基層治理實(shí)際來(lái)看，基層治理機(jī)制還不健全，特別是跨行政區(qū)劃的合作治理機(jī)制更加不健全，部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)的跨行政區(qū)劃合作機(jī)制尚為空白項(xiàng)，使得基層治理方式單一、治理理念落后。目前，部分地區(qū)“重經(jīng)濟(jì)發(fā)展輕社會(huì)治理”的現(xiàn)象仍然較為明顯，對(duì)基層治理重視不夠，沒(méi)有真正體現(xiàn)“五位一體”的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)性。創(chuàng)建萬(wàn)達(dá)開(kāi)川渝統(tǒng)籌發(fā)展示范區(qū)、實(shí)施“成渝兩地經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)”戰(zhàn)略等舉措，給萬(wàn)源、城口發(fā)展帶來(lái)重大機(jī)遇。為全面落實(shí)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)決策部署，加快推進(jìn)渝東北、川東北地區(qū)一體化發(fā)展，2020年5月14日，萬(wàn)源、城口簽署了《城口縣與萬(wàn)源市加快協(xié)同發(fā)展合作協(xié)議》，這是跨行政區(qū)劃經(jīng)濟(jì)社會(huì)合作發(fā)展的生動(dòng)實(shí)踐，但因合作發(fā)展戰(zhàn)略處于起步階段，跨行政區(qū)劃合作基層治理機(jī)制還不健全。

三、充分發(fā)揮人民政協(xié)在多省市結(jié)合部基層治理中的重要作用

人民政協(xié)作為專門協(xié)商機(jī)構(gòu)，在國(guó)家治理中具有獨(dú)特的政治優(yōu)勢(shì)和制度優(yōu)勢(shì)。黨的十九屆四中全會(huì)明確指出，在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中，要充分發(fā)揮人民政協(xié)作為政治組織和協(xié)商民主的效能。多省市結(jié)合部基層治理作為國(guó)家治理體系的特殊組成部分，更要充分發(fā)揮人民政協(xié)協(xié)商民主、參與決策、民主監(jiān)督、凝聚共識(shí)等重要作用，強(qiáng)化多省市結(jié)合部基層治理效能。

（一）充分發(fā)揮人民政協(xié)協(xié)商民主作用，推進(jìn)多省市結(jié)合部基層“協(xié)商”治理

現(xiàn)代化國(guó)家治理以民主化為價(jià)值取向，民主化也是衡量國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的一個(gè)重要標(biāo)尺。社會(huì)主義協(xié)商民主能夠協(xié)調(diào)和平衡政社、政企及不同群體間的利益關(guān)系，成為實(shí)現(xiàn)有效國(guó)家治理的現(xiàn)實(shí)途徑。“廣泛而多層的制度性協(xié)商，天然是緩解利益沖突、促進(jìn)社會(huì)和諧、增強(qiáng)社會(huì)團(tuán)結(jié)的重要平臺(tái)與機(jī)制”［6］。我國(guó)國(guó)家治理政治實(shí)踐蘊(yùn)含著豐富的民主協(xié)商之意，諸如政治協(xié)商、立法聽(tīng)證、民主懇談、網(wǎng)絡(luò)論壇等制度安排與治理途徑都帶有協(xié)商民主的特性。其中，人民政協(xié)作為專門協(xié)商機(jī)構(gòu)，協(xié)商民主是其核心內(nèi)容和根本形式，使得人民政協(xié)天然具有獨(dú)特的協(xié)商優(yōu)勢(shì)，能夠通過(guò)多種協(xié)商渠道和方式與各界別進(jìn)行廣泛溝通協(xié)作，能夠調(diào)動(dòng)廣大人民群眾的積極性，提高廣大人民群眾和各界人士的參與度，進(jìn)而鞏固平等合作政黨關(guān)系，實(shí)現(xiàn)在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下多元主體合作共治的協(xié)商民主目標(biāo)。多省市結(jié)合部區(qū)位特殊，天然帶有人員結(jié)構(gòu)多元、利益關(guān)系復(fù)雜、矛盾沖突多發(fā)等特性，使得其基層治理，協(xié)商治理難度更大。因此，新時(shí)代人民政協(xié)事業(yè)要注重激發(fā)現(xiàn)有制度作用，堅(jiān)持協(xié)商建制和共治機(jī)制，促使協(xié)商民主制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為協(xié)商民主治理效能，推進(jìn)多省市結(jié)合部基層協(xié)商治理。

（二）充分發(fā)揮人民政協(xié)參與決策作用，推進(jìn)多省市結(jié)合部基層“科學(xué)”治理

決策體系是國(guó)家治理體系的重要組成部分，在治理過(guò)程中居于核心地位。因此，在國(guó)家治理實(shí)踐中，要注重決策的科學(xué)性。黨的十九大明確指出，要“加強(qiáng)協(xié)商民主制度建設(shè)，形成完整的制度程序和參與實(shí)踐，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利”［7］。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“要將政治協(xié)商作為重要環(huán)節(jié)納入決策程序。”［8］參與決策是人民政協(xié)眾多職能中的一項(xiàng)，也是保障人民有序參與政治生活權(quán)利的手段。國(guó)家治理實(shí)踐中，人民政協(xié)應(yīng)主動(dòng)參與決策程序中發(fā)揮積極作用。特別是多省市結(jié)合部基層治理，是國(guó)家治理體系的薄弱環(huán)節(jié)，是關(guān)系國(guó)家治理體系的整體性的，人民政協(xié)應(yīng)充分發(fā)揮參與決策的作用。在推進(jìn)多省市結(jié)合部基層治理實(shí)踐中，一是人民政協(xié)應(yīng)先對(duì)這一議題進(jìn)行探索，探索這一特殊區(qū)域基層治理的針對(duì)性、有效性舉措，為多省市結(jié)合部基層治理決策環(huán)節(jié)做好思想、理論及政策等準(zhǔn)備工作，從而提高決策的科學(xué)性，降低其實(shí)施成本。二是人民政協(xié)應(yīng)充分發(fā)揮自己被廣大人民群眾和國(guó)際社會(huì)認(rèn)可的優(yōu)勢(shì)，以“官方”組織的條件，直接參與多省市結(jié)合部基層治理的決策，了解當(dāng)前多省市結(jié)合部基層治理的狀況、存在的主要問(wèn)題或面臨的主要挑戰(zhàn)。通過(guò)上述探索與實(shí)踐，提高多省市結(jié)合部基層治理決策的科學(xué)性，推進(jìn)“科學(xué)”治理。

（三）充分發(fā)揮人民政協(xié)民主監(jiān)督作用，推進(jìn)多省市結(jié)合部基層“規(guī)范”治理

黨的十九大明確指出，要“構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。”［9］國(guó)家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程就是逐步優(yōu)化公共權(quán)力運(yùn)行的過(guò)程，加強(qiáng)權(quán)力的監(jiān)督，能促進(jìn)國(guó)家治理體系的科學(xué)化、規(guī)范化、程序化，提高國(guó)家治理的有效性。民主監(jiān)督不僅是人民政協(xié)的基本職能和重要功能，也是我國(guó)監(jiān)督體系的重要組成部分。盡管對(duì)人民政協(xié)監(jiān)督功能的屬性存有不同看法，有人認(rèn)為政協(xié)的監(jiān)督功能是社會(huì)性，有人認(rèn)為政協(xié)的監(jiān)督功能是政治性，但無(wú)論定義為哪種屬性，都不影響政協(xié)發(fā)揮民主監(jiān)督的作用。從我國(guó)政治治理的實(shí)踐來(lái)看，政協(xié)監(jiān)督更傾向于是一種政治監(jiān)督。與社會(huì)監(jiān)督主體相比，政協(xié)監(jiān)督主體自身素質(zhì)較高，在民主監(jiān)督活動(dòng)中體現(xiàn)為高層次，具有不可比擬的廣泛性和直接性優(yōu)勢(shì)。多省市結(jié)合部基層治理涉及多個(gè)省市間多方主體利益，更加需要加強(qiáng)權(quán)力的制約與監(jiān)督。在多省市結(jié)合部基層治理過(guò)程中，人民政協(xié)應(yīng)通過(guò)建立健全協(xié)商民主的協(xié)同機(jī)制、參與機(jī)制、保障機(jī)制等體系化的運(yùn)作機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)基層治理的執(zhí)行的監(jiān)督，推進(jìn)多省市結(jié)合部基層治理實(shí)現(xiàn)“規(guī)范”治理。

（四）充分發(fā)揮人民政協(xié)凝聚共識(shí)作用，推進(jìn)多省市結(jié)合部基層“多元”治理

隨著改革開(kāi)放的深入推進(jìn)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及人口結(jié)構(gòu)、思想觀念等都發(fā)生了巨大變化，人民的利益訴求、價(jià)值觀念等都逐步呈現(xiàn)出多元化、多樣化趨勢(shì)，立足上述實(shí)情，在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中，要把人的團(tuán)結(jié)擺在重要位置，為國(guó)家治理形成強(qiáng)大凝聚力。鄧小平同志指出：“最重要的是人的團(tuán)結(jié)，要團(tuán)結(jié)就要有共同的理想和堅(jiān)定的信念，”“沒(méi)有這樣的信念，就沒(méi)有凝聚力。”［10］人民政協(xié)作為專門協(xié)商機(jī)構(gòu)，凝聚共識(shí)是其獨(dú)特的制度優(yōu)勢(shì)和重要功能。新時(shí)代加強(qiáng)和改善人民政協(xié)事業(yè)，強(qiáng)化人民政協(xié)凝聚共識(shí)作用，必須將凝聚共識(shí)與國(guó)家治理的新要求有機(jī)融合。多省市結(jié)合部人員結(jié)構(gòu)多元、利益關(guān)系復(fù)雜，人民群眾的訴求更加多樣和多元，更要抓好人的團(tuán)結(jié)，更加要充分發(fā)揮人民政協(xié)凝聚共識(shí)的作用。在推進(jìn)多省市結(jié)合部基層治理過(guò)程中，人民政應(yīng)協(xié)堅(jiān)持“平等、包容、合作”理念，通過(guò)集思廣益、平等協(xié)商、廣泛討論等方式進(jìn)行協(xié)商、討論，整合多方觀點(diǎn)，出實(shí)招、謀良策，團(tuán)結(jié)多省市結(jié)合部基層治理中一切可以團(tuán)結(jié)的力量，調(diào)動(dòng)一切可以調(diào)動(dòng)的人民群眾，為多省市結(jié)合部基層治理廣泛凝聚共識(shí)，推進(jìn)多省市結(jié)合部基層形成“政府-社會(huì)-群眾”共同參與的“多元”治理模式，最終實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。

四、結(jié)語(yǔ)

多省市結(jié)合部因區(qū)位特殊，使得治理難度大、挑戰(zhàn)多，是國(guó)家治理體系的薄弱環(huán)節(jié)，沒(méi)有多省市結(jié)合部基層治理的現(xiàn)代化，就很難有國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。要補(bǔ)齊多省市結(jié)合部基層治理這一“短板”，必須認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的十九屆四中全會(huì)精神，充分發(fā)揮人民政協(xié)的制度優(yōu)勢(shì)和治理效能。在推進(jìn)多省市結(jié)合部基層治理實(shí)踐中，充分發(fā)揮人民政協(xié)協(xié)商民主、參與決策、民主監(jiān)督和凝聚共識(shí)等重要作用，將人民政協(xié)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為多省市結(jié)合部基層治理的治理效能，推進(jìn)多省市結(jié)合部基層“協(xié)商”治理、“科學(xué)”治理、“規(guī)范”治理和“多元”治理。

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（作者：李傳松系萬(wàn)源市政協(xié)委員、市委黨校四級(jí)調(diào)研員；佘生梅系萬(wàn)源市委黨校黨建辦主任）