何世清：專門協商機構在新時代國家治理中的功能定位探析

作者： 來源： 發表于：2021年01月01日 文章點擊數：5357

專門協商機構在新時代國家治理中的功能定位探析

通川區政協黨組書記、主席  何世清

人民政協作為社會主義協商民主重要渠道和專門協商機構，綜合承載了人民政協作為統一戰線的組織、多黨合作和政治協商的機構、人民民主的重要實現形式的性質定位，彰顯了政協這一中國特色制度安排的鮮明特色和獨特優勢，是新時代賦予人民政協協商民主新使命的重要體現。人民政協作為專門協商機構以實踐協商民主為本質特征，人民政協能否體現專門協商機構的獨特優勢，是衡量社會主義協商民主活力的重要內容，也是衡量國家治理體系和治理能力現代化水平高低的重要指標。

一、專門協商機構體現人民政協從參與協商建國到參與協商治理的飛躍

（一）協商民主是國家治理的重要方式。當今世界正經歷百年未有之大變局。利益多元、思想多樣，社會一直處在主動和被動的變革中。國家之間、地區之間、民族之間，沖突不斷擴大，依賴性同時也不斷增加。國家內部各階層的利益沖突與互相依賴并生并存。近代以來創立的普選制、代議制，甚至直選制，受到了越來越嚴峻的挑戰。不同政黨、不同民族、不同宗教、不同階層表達和維護自身利益和訴求的呼聲強烈，越來越多的人不滿足于代議制民主，不滿意代理人民主，要求開辟更多的政治參與和直接參與的渠道。能否充分聽取和尊重各利益群體的訴求，又能超越黨派、民族、階層等利益局限，謀求統籌兼顧、共有共贏共享的決策及其實施，成為對執政能力、行政能力的考驗。將各種利益群體的政治參與和訴求表達納入有序的軌道，是實行社會治理、國家治理的前提。協商民主作為選舉民主之外的政治參與的重要方式，受到越來越多的利益群體的關注和重視。與此同時，協商民主作為一種有序的政治參與，以其組織性、廣泛性、靈活性，受到越來越多的執政者的重視，成為社會治理、國家治理的重要方式。

（二）專門協商機構集中體現了政協協商民主的特點和優勢。協商是我國悠久的政治文化傳統。協商民主是中國共產黨倡導的社會主義民主政治的特點和優勢。早在新中國創立之初，毛澤東同志就強調，我們的政府就是商量政府。周恩來同志也指出，新民主主義的議事精神主要是在于事前的協商和反復的討論。習近平總書記指出“：人民政協在協商中促進廣泛團結、推進多黨合作、實踐人民民主，既秉承歷史傳統，又反映時代特征，充分體現了我國社會主義民主有事多商量、遇事多商量、做事多商量的特點和優勢。”這是對人民政協協商民主特點和優勢的最新概括。人民政協具有巨大政治包容性，通過政協協商能夠促進廣泛團結；所有合法政黨都是政協參加單位，通過政協協商能夠鞏固多黨合作格局；作為上下連通的政治體系,有效地組織各界民眾參與協商，真實地體現了人民當家作主。人民政協秉承了協商建國的歷史傳統，又反映了現代化國家治理體系和能力的時代特征，充分體現了中國式民主的特點和優勢。中共十八大以來，黨中央依據人民政協協商民主的特點和優勢，明確了人民政協在國家治理體系中的定位、著眼點、重大意義、獨特優勢、工作任務、責任擔當、黨的領導等，全方位地論證了人民政協與國家治理體系的內在聯系，確認人民政協是國家治理體系的重要組成部分。

（三）參與國家治理是新時代賦予人民政協職能定位的新內涵。充分發揮人民政協作為民主形式的效能，就是最大限度地參與國家治理體系和治理能力現代化建設。習近平總書記指出：“協商民主是黨領導人民有效治理國家、保證人民當家作主的重要制度設計，同選舉民主相互補充、相得益彰。”這個論斷表明，人民政協所體現的協商民主不是一般的民主形式或低層次的民主，而是治理國家的重要制度設計；是人民當家作主的人民民主制度設計。協商民主與選舉民主，不是一種為主、一種為輔，而是在國家治理、人民當家作主的制度層面，互相補充、相得益彰。歷史已經表明，人民政協以協商的方式參與建立新中國，又以協商的方式參與建設新中國。新時代加強和改進人民政協工作是著眼于堅持和完善中國特色社會主義、推進國家治理體系和治理能力現代化進行的戰略部署，明確政協工作的任務就是把政協制度優勢轉化為國家治理效能。人民政協作為專門的協商機構，實現了政協從協商建國到協商治國的新飛躍。

二、專門協商機構納入國家治理決策過程的制度分析

人民政協就國家大政方針與地方重要舉措，以及經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設中的重要問題，在決策之前和決策之中進行政治協商。習近平總書記指出:“中國共產黨各級黨委要重視和支持人民政協事業發展，把人民政協政治協商作為重要環節納入決策程序，會同政府、政協制定實施協商年度工作計劃，對明確規定需要協商的事項必須經協商后提交決策實施。”這為人民政協政治協商納入國家治理決策過程提供了方向指引和根本遵循。

（一）專門協商機構納入國家治理決策過程的現實經驗。人民政協政治協商納入國家治理決策過程具備豐富的現實意蘊。隨著國內外經濟社會形勢的深刻變化與全面深化改革的不斷推進，當前治國理政面臨一系列新問題與新挑戰，這為提升決策的科學化與民主化水平提出更高要求。人民政協政治協商在發揚民主、集思廣益、統一思想、凝聚共識上發揮著不可替代的作用，為確保國家治理決策的科學化和民主化賦予民意基礎、智力支持、思想動力、共識保障。《中國人民政治協商會議章程》規定:“中國人民政治協商會議全國委員會和地方委員會可根據中國共產黨、人民代表大會常務委員會、人民政府、民主黨派、人民團體的提議，舉行有各黨派、團體的負責人和各族各界人士的代表參加的會議，進行協商，亦可建議上列單位將有關重要問題提交協商。”人民政協在拓展協商內容、豐富協商形式、健全協商程序和提高協商質量的同時，為制定相關法律法規和修訂決策議事規則積累了有益經驗。

（二）專門協商機構納入國家治理決策過程的運行機理。人民政協作為具有中國特色的制度安排，是國家治理體系的重要組成部分，其政治協商職能必然在國家治理決策過程中扮演重要角色。將人民政協政治協商納入國家治理決策過程業已形成穩定的運作方式，從主體、內容和形式等三個方面理解這一運行機理對于有針對性地消除制度壁壘、機制阻塞和觀念障礙具有助益。一是理順決策主體和協商主體之間的關系是人民政協政治協商納入國家治理決策過程的基本前提。國家治理決策的法定主體是黨委、人大和政府，其法定過程涵蓋黨委對重大事項的決策、人大對決策方案的審議以及政府貫徹落實相應事項與方案，而人民政協作為專門協商機構，主要以政治協商主體的身份參與決策過程。

二是結合時代主題提煉協商內容是人民政協政治協商納入國家治理決策過程的實踐意涵。人民政協政治協商納入國家治理決策過程，必須使協商與決策緊密圍繞全面深化改革中的重大問題與涉及群眾切身利益的各項問題。三是豐富并拓展協商形式是人民政協政治協商納入國家治理決策過程的具體途徑。人民政協是國家治理決策的參與者，其政治協商作為國家治理決策過程的關鍵環節，必須以恰當與有效的形式得以充分發揮，黨委、人大和政府應該通過規范化和長效化的機制支持人民政協政治協商納入國家治理決策過程。

（三）專門協商機構納入國家治理決策過程的優化路徑。針對觀念障礙、機制阻塞和制度壁壘，觀念更新、機制革新和制度創新是人民政協政治協商納入國家治理決策過程的三種優化路徑。一是通過觀念更新破除觀念障礙，增強人民政協政治協商納入國家治理決策過程的發展動力。觀念更新意味著必須通過特定方法使人們充分認識人民政協政治協商納入國家治理決策過程的必要性，實現觀念的破舊立新。其一，針對破除舊觀念而言，一方面，應通過專題培訓、政策講解與案例教學等方式，糾正某些干部特別是領導干部的錯誤觀念，消解政治協商可有可無、政治協商勢必影響決策效率、政治協商徒增工作壓力等形式主義、主觀主義與本位主義成見；另一方面，通過組織與參與具體的政治協商實踐，使廣大干部堅信人民政協在掌握專業技能與凝聚各方面意見和建議上具備獨特優勢，確信將人民政協政治協商納入國家治理決策過程能夠促進對決策結果的綜合考慮，使決策更順乎民意、更合乎實際。其二，針對樹立新觀念而言，在主體方面應深刻認識人民政協作為專門協商機構，可發揮載體與紐帶作用從而與更廣泛的協商對象建立聯系，在內容方面應根據決策性質主動甄選可納入協商過程的決策事項，在形式方面應根據決策事項的性質選擇合適的協商形式。二是通過機制革新破除機制阻塞，暢通人民政協。政治協商納入國家治理決策過程的運行機制。機制革新意味著必須基于相關程序，在各級組織中完善人民政協政治協商納入國家治理決策過程的工作流程。其一，在主體方面應優化人民政協自身的運作機制，使政協全體會議、常委會和主席會議制度符合政治協商納入國家治理政策過程的客觀要求；加強為政協委員履職盡責提供服務的工作，通過多種形式協助政協委員提升履職能力，提高人民政協政治協商的質量。其二，在內容方面應適度增加政協向決策主體提出政治協商方案的權力，決策主體內部對未經政協政治協商而通過的重大決策方案建立相應的懲處機制。其三，在形式方面應明確不同種類協商形式所對應的協商發起、決議、執行和反饋機制，在政協機關與黨政機關中確定相關部門或特定人員與之對接。三是通過制度創新破除制度壁壘，提供人民政協政治協商納入國家治理決策過程的有力保障。制度創新意味著必須經由相應安排，使人民政協政治協商納入國家治理決策過程更為制度化、規范化、程序化。其一，在主體方面應高位統籌、多方聯動，明確決策主體與協商主體的職責權限，堅持黨對人民政協政治協商納入國家治理決策過程的全面領導，對該協商而未協商、協商走過場、協商機制不健全的情況，相關黨組織要承擔主體責任，各級人大、政府和政協要承擔連帶責任。其二，在形式方面應為人民政協政治協商參與國家治理決策提供法律與政策保障，通過制定法律鞏固政治協商的地位，保障其發揮作用的空間。其三，在內容方面應立足各地機制創新經驗制定法律與完善政策，將必須納入政治協商的決策事項的判定依據、協商活動的標準流程以及議題提出機制、活動組織機制、成果采納落實反饋機制予以明確規定。

三、專門協商機構在推進國家治理中的路徑構建

黨的十九屆四中全會指出：人民政協是國家治理體系的重要組成部分，人民政協制度是中國特色社會主義制度優勢的重要體現和重要內容。發揮人民政協專門協商機構作用，推動國家治理體系和治理能力現代化建設，關鍵要做到“四個必須”。

（一）必須堅持黨的領導。中國共產黨的領導是人民政協事業發展進步的根本保證。習近平總書記在中央政協工作會上指出，要“加強黨對人民政協的領導”，并將其作為八項要求的第一條，這是堅定人民政協“跟誰走”的重大問題，我們要堅決把“兩個維護”作為核心要求，牢固樹立“四個意識”，始終與以習近平同志為核心的黨中央同心同德、同心同向、同心同步。要嚴守黨的政治紀律和政治規矩，切實增強政治定力、政治判斷力、政治鑒別力、政治執行力，自覺做政治上的明白人、老實人。要提高政治站位，謀事多想政治標準、辦事多想政治要求、處事多想政治影響，切實把講政治貫穿政協工作全過程、各方面，讓黨中央各項決策在政協系統暢通無阻，以實際行動保證全黨政令暢通、令行禁止、步調一致。

（二）必須精準把握人民政協性質定位。專門協商機構是人民政協制度在新時代的新定位，是國家治理體系的重要組成部分。習近平總書記指出，“人民政協要堅持性質定位，堅定不移走中國特色社會主義政治發展道路。”準確把握性質定位，事關人民政協正確的前進方向和發展道路，我們要在主責主業上再聚焦，緊緊圍繞促進解決好發展不平衡不充分的問題，瞄準抓重點、補短板、強弱項的重要問題，研究制定好年度協商和監督工作計劃，扎實組織開展好各項協商活動。要在履職能力專業化上再提升，探索建立具有政協特色的應用型智庫和參政議政人才庫，為全面提高政協協商能力和水平提供支撐，以建言的專業化促進專門化，切實改變“建言止于批示”的履職模式。要在工作主旨上再發力，圍繞黨政中心工作和發展大局，聚焦生態保護、產業轉型、民生福祉等重點領域、重點工作，自覺承擔起新時代賦予人民政協的重要使命和責任，有效發揮人民政協在國家治理體系和治理能力現代化中的擔當作為、價值作用。

（三）必須堅持人民政協為人民。協助黨和政府增進人民福祉是人民政協的使命和責任。習近平總書記指出，“人民政協要把不斷滿足人民對美好生活的需要、促進民生改善作為重要著力點，傾聽群眾呼聲，反映群眾愿望，抓住民生領域實際問題做好工作，協助黨和政府增進人民福祉。”要緊盯時代之問、民生之需，把不斷滿足人民群眾對美好生活的需要、促進民生改善作為重要著力點，圍繞黨政關心、社會關切、百姓關注、與個人研究關聯的選題，注重把經濟與民生深度整合的議題列為建言方向、履職重點，為老百姓說話，說老百姓的話。要創新和發展服務群眾“最后一公里”的平臺和渠道，進一步豐富“政協開放日”“委員基層行”活動，突破地域、層級、組織與委員的束縛，探索建立市與縣區之間、縣區與縣區之間、界別與界別之間、委員所在單位之間的互動開放格局，在政協系統中形成比、學、趕、超的良好氛圍。要鼓勵更多的委員帶著問題、帶著感情走進基層，走向群眾，引導委員上連“天線”，下接“地氣”，傾聽群眾呼聲，反映群眾愿望。要發揮“界別委員工作室”和“政協委員大講堂”作用，引導委員真心說事、坦誠議事、專心謀事，把界別委員工作室等平臺打造成委員履職盡責的“聯絡站”、踐行群眾路線的“連心橋”、彰顯政協形象和委員風采的“展示臺”。

（四）必須樹立鮮明的質量導向。人民政協是專門的協商機構。加強新時代人民政協工作就要在錨定如何“專”出特色、“專”出質量和“專”出水平，開展協商議政和民主監督活動。要樹立創新意識，緊盯雙向發力，把牢工作主軸，延伸工作手臂，學會用新視角看問題、用新思維謀思路、用新辦法推動工作。要突出工作重點，持續在思想政治引領具體化、實現黨的工作對政協工作“兩個全覆蓋”、健全完善協商議政格局和制度體系、強化委員責任擔當、提高政協機關服務水平上下功夫，努力干出新時代人民政協的新樣子。要強化委員主體作用，引導委員把“立功、立言、立德”作為建言資政的信條和指南，不斷提高委員的履職能力，激活建言資政的內生動力，切實做到為國履職、為民盡責，用實實在在的履職成效詮釋新時代政協委員建言議政的政治眼光、愛國情懷、人民立場、專業精神。要強化精品意識、質量意識、成果意識，轉變以往“做了什么”“做了多少”向“做出了什么效果”的履職理念，注重“數量適度、質量為要”，堅持雙向發力，強化系統聯動，以集成化、項目化、信息化、品牌化推進，帶動政協整體工作質量的提升，更好擔負起把黨中央的決策部署和對政協工作的各項要求落實下去、把各方面的智慧和力量凝聚起來的政治責任，為譜寫新時代人民政協事業新篇章作出積極貢獻。